Nyligen skrev försvarsministrarna i Finland och Sverige – Antti Kaikkonen och Peter Hultqvist – en gemensam debattartikel på Svenska Dagbladets fristående gästblogg Säkerhetsrådet. Budskapet var att länderna fortsätter att fördjupa försvarssamarbetet genom bland annat bilateral operationsplanering och koordinerade gemensamma åtgärder i kris och krig. Ministrarna skriver också om den scenariobaserade övning på ministernivå som genomfördes i slutet av november, med syfte att öva det politiska beslutsfattandet i händelse av en konflikt.

Det finsk-svenska militära samarbetet gick in i en ny fas 2014, utvecklades vidare i och med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 och inriktades till exempel under 2016 till att omfatta hela skalan från fred, kris och krig (eller ”bortom fred” som det hette då). Sedan dess har flera ytterligare steg tagits för att länderna ska kunna agera militärt tillsammans. Den politiska viljan finns, liksom nära relationer mellan försvarsmakterna och interoperabiliteten jobbas det vidare med. Men hur styr respektive lands regelverk samarbetet i ett skarpt läge och hur påverkar personalförsörjningssystemen i förlängningen möjligheten – och kanske viljan – att agera gemensamt?

År 2017 tillsattes utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (Fö 2017:01). Utredningen hade uppdraget att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som gjordes i förutvarande Förutsättningsutredningens betänkande (SOU 2016:64). Utredningens förslag En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (SOU 2018:31) lämnades till regeringen i april 2018 och i betänkandet föreslogs bland annat lagändringar som skulle träda ikraft den 1 juli 2019. Dessa har dock ännu inte omsatts i lagrådsremiss och beslut. Detta innebär inte att det saknas förutsättningar för ett gemensamt agerande med militära resurser. Regeringsformen lägger inte några hinder i vägen för försvarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet. Däremot måste man se till så att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk–finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som är nödvändiga, vilket bör regleras. I Finland har ett författningsarbete avseende de rättsliga förutsättningarna för att lämna och motta internationellt bistånd, såväl militärt som civilt, lett till att ny lagstiftning trätt i kraft den 1 juli 2017 (Lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd).

Den 2 mars 2017 beslutade regeringen att totalförsvarspliktiga kvinnor och män ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gäller från 1 juli 2017 och skyldigheten att genomföra grundutbildning med värnplikt gäller från och med den 1 januari 2018. Skälet var att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde har försämrats och att Försvarsmaktens behov av personal i krigsförbanden inte kan säkerställas enbart på frivillig väg, vilket framgick i Personalförsörjningsutredningen året innan (SOU 2016:63).

Personalförsörjningen av det militära försvaret syftar ytterst till att förse krigsförbanden med för verksamheten utbildad personal och tillräckligt antal tjänstgörande under villkor som möjliggör att krigsförbanden kan användas på det sätt som Sveriges försvars- och säkerhetspolitik kräver – vilket naturligtvis inkluderar internationella fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser och operationer tillsammans med Finland i händelse av begäran om militärt stöd.

Regeringens uppfattning är att personalförsörjningen av det militära försvaret ska bygga dels på frivillighet och dels på totalförsvarsplikt. Syftet med detta är att uppfylla de mål som riksdagen angett avseende förbands- och personaluppfyllnad. Personalförsörjningen ska så långt som möjligt bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja, vilket anses öka sannolikheten för att individer efter genomgången grundutbildning söker sig vidare till anställning eller kontrakt med Försvarsmakten och hemvärnet.

Finland har ett försvarssystem som utgår från allmän värnplikt. Varje man med vissa undantag är värnpliktig från ingången av det år när han fyller 18 år till utgången av det år när han fyller 60 år. Enligt 62 § i värnpliktslagen kan en värnpliktig som fullgör beväringstjänst eller deltar i en repetitionsövning kortvarigt förordnas till tjänstgöring utomlands, bland annat om han i enlighet med sitt uttryckliga samtycke hör till en handräckningsavdelning som ska ge handräckning utanför Finlands gränser eller med stöd av sitt uttryckliga samtycke deltar i en internationell militär övning som främjar det nationella försvaret. En värnpliktig kan också förordnas att delta i sedvanlig fartygstjänstgöring när fartyget rör sig utanför Finlands territorialvatten (då krävs inte beväringens samtycke). Enligt 78 § i värnpliktslagen kan en värnpliktig som tjänstgöringsuppdrag förordnas till en handräckningsuppgift och till en räddningsuppgift enligt lagen om försvarsmakten. Vid en räddningsuppgift eller vid handräckning får värnpliktiga dock inte delta i gripande av farliga personer, röjning av sprängladdningar, uppgifter som förutsätter användning av vapenmakt eller i andra motsvarande farliga uppgifter.

Finland: Antal personer som deltagit i internationella insatser.

Försvarsmakten i Finland har avlönad personal och tjänstgörande värnpliktiga. I militär krishantering grundar sig tjänstgöringen på frivillighet och personalen anställs i ett särskilt krishanteringsanställningsförhållande. Krishanteringspersonalen består av försvarsmaktens avlönade personal och personal (som ofta är reservister) som rekryteras från den allmänna arbetsmarknaden.

Sverige: Antal personer som deltagit i internationella insatser (bild från Jens Petersson, Svenska FN-förbundet).

I Sverige skrev Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (SOU 2018:31) att frågan huruvida värnpliktiga är skyldiga att delta i operationer till stöd för Finland måste bedömas utifrån frågan vad som ingår i totalförsvarsplikten. Utredningen ansåg att den frågan låg utanför uppdraget men hänvisade till bedömningar avseende totalförsvarspliktigas tjänstgöring internationellt som görs i den tidigare nämnda Personalförsörjningsutredningens betänkande En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63) avsnitt 8.

Denna utredning, som jag hade förmånen att leda, ställer frågan: Om värnpliktiga utbildas och tjänstgör för att försvara Sverige militärt blir frågan: Var börjar försvaret av Sverige? Vidare gjorde utredningen upp med föreställningen att tjänstgöring utomlands per definition är oförenligt med icke anställda totalförsvarspliktiga. Ett exempel på det är skrivningarna i Försvarsberedningens rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) där det betraktades som uteslutet att använda värnpliktiga i insatser utanför svenskt territorium. Men sedan detta synsätt etablerats har Sveriges internationella ambitioner och åtaganden förändrats. Vi konstaterade att

Samarbeten har fördjupats syftande till försvar av Sverige och närområdet, medan den användbarhet som ifrågasattes då, utgick från svensk medverkan i internationella insatser i områden inte sällan geografiskt fjärran från Sverige, till exempel inom konceptet för EU:s snabbinsatsstyrkor och fredsbevarande insatser i krigsdrabbade länder. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har medfört ändrat fokus och Sverige har till exempel ingått en nära samverkan med Finland – ett samarbete som ska omfatta planering för scenarier bortom fredstid och bland annat en gemensam maritim stridsgrupp.

I utredningen resonerade vi vidare utifrån Försvarsberedningens sentida rapporter och de senaste inriktningspropositionerna, där det är en återkommande slutsats att länderna i närområdet kommer att påverkas och bli indragna i konflikten, vid eventuellt angrepp mot ett annat, vilket vi tyckte måste leda till slutsatsen att närområdet i vissa fall bör kunna ses som ett gemensamt operationsområde. I det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 kommer det till uttryck på följande sätt:

Den svenska försvarsförmågan syftar ytterst till försvar av det egna territoriet men ska också betraktas som en del i en gemenskap för stabilitet och säkerhet i norra Europa. Sverige har möjlighet och ett ansvar att påverka utvecklingen i Östersjöområdet. Regeringen anser att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas.

Försvaret av Sverige kan således, beroende på omständigheterna, börja utanför landets gränser, i samverkan med andra. Utredningen bedömde därför att icke anställd totalförsvarspliktig personal kan, om den politiska viljan finns och beslut fattas, sättas in i operationer inom ramen för de utfästelser Sverige har gjort gentemot andra länder och organisationer och som inte faller under vad som brukar kallas traditionella militära fredsbevarande insatser. Men vi skrev också att det inte innebär att värnpliktiga kan eller bör sättas in i alla eventuella operationer som faller inom ramen för Sveriges utfästelser gentemot andra länder eller organisationer.

Återigen: Personalförsörjningssystemets användbarhet utanför riket handlar om vad politiken anser omfattar försvaret av Sverige. Internationell militär krishantering i hela skalan från fredsbevarande till fredsframtvingande långt borta, är en sak. Resultatet av sådana insatser påverkar Sverige, direkt och indirekt, men kan bedömt inte anses vara direkt kopplat till försvaret av Sverige som land. Sådana insatser kommer helt säkert, som de alltid gjort, personalförsörjas med frivilliga och anställda. Åtaganden Sverige gör inom ramen för EU (eller NATO) är en annan, mer näraliggande försvar av Sverige, men långtifrån självklar för annat än soldater och sjömän med anställning eller kontrakt.

I en helt egen kategori återfinns det militära samarbetet med Finland och i det fallet handlar det ytterst om vad man lägger för betydelse i begreppet gemensamt operationsområde och vilka förband man planerar för att stödja med i situationer ”bortom fred”. Det är en politisk fråga och avgränsas inte av gällande lag.

Gemensamt för de tre nivåerna av internationella operationer är att de alla i grunden möjliggörs av en tillräcklig mängd personer med grundläggande militär utbildning. I Sverige sker den nu under plikt, oavsett om man har blivit uttagen till mönstring eller ansökt om prövning på grund av eget intresse. Det är således vanskligt att ställa olika personalförsörjningssystem mot varandra enbart utifrån användbarheten i de olika kategorierna (totalförsvarspliktig, anställd eller frivillig) i steg två. Steg ett är att över huvud taget få in tillräckligt många i systemet – för att kunna anställas eller för att kunna komma ifråga för internationell tjänstgöring på frivillig väg – och för detta är plikten nödvändig. Först då kan de politiska ambitionerna fyllas med innehåll, för tillväxt här hemma eller internationellt.