Tagged: MSB

Något litet om det försvarspolitiska läget i stort

Försvarsberedningen strävar vidare mot målet att lägga en slutrapport i maj 2019 och Försvarsgruppen (S, MP, C och M) håller ännu så länge ihop kring den senaste överenskommelsen från augusti 2017. De underlag och utredningar som hittills har lämnats – ett pärlband uppfordrande budskap från materielutredare Wahlberg, Försvarsmakten och MSB – ligger och pyr i bakgrunden. Årsrapport/årsöversikt/årsbok från FRA, MUST och Säkerhetspolisen bidrar till glöden och från politiskt håll har inte beskrivningen av den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet förändrats till det ljusare. Till detta kommer Försvarsberedningens senaste rapport, som omges av en känsla av brådska och pockar på beslut i närtid för att höja den samlade civila och militära motståndskraften. I efterdyningarna av den har dessutom MSB:s totalförsvarsövning SAMÖ 2018 gått av stapeln, omfattande centrala och regionala bevakningsansvariga myndigheter tillsammans med Försvarsmakten, Regeringskansliet, Riksdagsförvaltningen, Riksbanken, Lantmäteriet, SOS Alarm och Teracom AB – det är drygt 500 övande som gissningsvis har identifierat nya nödvändiga åtgärder för att kunna öka förmågan inom civilt försvar.

Nu är det 119 dagar kvar till valet. Totalförsvars-Sverige står på denna växande glödbädd och måste hoppa allt snabbare för att inte bränna sig under fötterna. De två partier som vet att de kan sitta med försvarsministerposten kommande mandatperiod, det vill säga S och M, präglas av det eventuella ansvaret – om än i varierade grad. Magnituden av behoven lägger sordin på utspelsviljan, i kombination med andra vallöften som ska finansieras, insikt om hur reformutrymmet ser ut framöver och fortsatt lågt tryck från allmänheten för rejäla totalförsvarstillskott. Partierna har redovisat sina ambitioner i stort och beroende på hur opinionsmätningarna utvecklar sig de kommande månaderna, kommer inte Moderaterna vilja blåsa upp orealistiska förväntningar på omedelbara och rikliga miljardregn efter ett eventuellt makttillträde – något som bekymrar KD och L mycket mindre – och inom S lär Hultqvist lyckas balansera mandatperioden ut.

I försvarsinriktningsbeslutet 2015 står det mantra som upprepats sedan dess:

Det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016 t.o.m. 2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.

…men 2019 blir ett tungt år inom Försvarsmakten och det varnas olycksbådande från de inre leden. Jag vägrar tro att inte försvarsfrågor kommer upp i partiledardebatter och reportage inför valet, men det faktum att Försvarsberedningen består under valrörelsen och återupptar arbetet efteråt, innebär att alla som inte heter Jan Björklund eller Ebba Busch Thor kommer vilja säga en del om vad respektive parti vill, till exempel om resurstillskott, men sedan hänvisa det svåra till pågående beredningsarbete som man ”inte vill föregripa”.

Försvarsmaktsledningen har att överväga hur myndigheten ska kommunicera så att allvaret går fram med önskvärd tydlighet, utan att framkalla rekyler under en känslig valrörelse, samtidigt som man internt måste känna igen ledningens bild av läget då vetskapen om ett magert 2019 har trängt ut i organisationens kapillärer. Det behöver inte tilläggas att uppgiften är svår, men det sämsta alternativet är att huka under maskeringsnäten. Det underlättar till exempel inte en ny (eller nygammal) relation med en tillträdande försvarsminister som ofrånkomligen känner sig överrumplad om pausknappen har varit intryckt och hela ”sändningen” kommer efter tillträdet.

Det handlar dock långtifrån enbart om pengar. En annan brännande fråga gäller Försvarsmaktens utveckling och inriktning. Man ska inte förledas att tro att det enbart är en strid om resurser, utan i högsta grad en fråga om hur politiken får genomslag i Försvarsmakten. Det hänger dessutom ihop, då ingen försvarsminister kan argumentera med kraft mot sin finansminister om han eller hon inte känner sig säker på att det man argumenterar för och vill beställa, till slut levereras. Det blir tyvärr anekdotisk bevisföring som man bör behandla efter eget förstånd, men jag noterar en växande klyfta i samtal med båda sidor.

Det kommer bli ökade resurser till både civilt och militärt försvar efter valet. I bästa fall kan vi börja skönja måluppfyllelse vad gäller inriktningsbeslutet 2015, om än modifierat i några avseenden. Men det är cirka 711 dagar till dess att det ligger en ny försvarspolitisk inriktningsproposition för åren 2021-2025 på riksdagens bord. Innan dess har vi alltså val, regeringsbildning, budgetpropositioner för 2019 och 2020 – samt Försvarsberedningens slutrapport och myndigheternas underlag att se fram emot. Vad som helst kan hända. Försvarspolitikens processer är dock av det mer beständiga slaget.

För övrigt 1 är det intressant att det nu slutits en trilateral avsiktsförklaring om fördjupat samarbete (Statement of Intent, SOI) mellan USA, Sverige och Finland, innan dess att utredningen om eventuellt svenskt undertecknande av kärnvapenkonventionen är klar och politiskt hanterad. Antingen har signalen gått från S att det inte blir något svenskt undertecknande, oavsett utredningsresultat och vilken regering det blir i höst, eller så spelade det inte så stor roll för den amerikanska administrationen trots allt. Ett annat alternativ är såklart att USA nu har ett tydligt ess (läs: SOI) i rockärmen att vifta lite med, om det börjar luta åt svensk anslutning.

För övrigt 2 anser jag att public service ska arrangera en rejäl totalförsvarsdebatt inför valet. Allt annat är faktiskt orimligt. totalförsvar

H(emligt)årdsmält underlag

I en debattartikel i januari, i samband med att den nya nationella säkerhetsstrategin presenterades, skrev statsminister Stefan Löfven:

Att ett enskilt militärt väpnat angrepp skulle riktas direkt mot Sverige är fortsatt osannolikt.

I det budgetunderlag som Försvarsmakten överlämnade till regeringen idag, samt presenterade vid en pressträff med ÖB, uttrycks denna i försvarspolitiken så detaljstuderade formuleringsfråga på följande sätt:

Sverige blir oundvikligen påverkat om en väpnad konflikt uppstår i Östersjöområdet, och såväl militära som civila mål kommer att påverkas. Det går därför inte att utesluta en försämrad säkerhetspolitisk situation där Sverige som en del i en större konflikt kan komma att utsättas för väpnat angrepp.

Dessa bedömningar står inte i motsatsförhållande till varandra – nyckelorden i statsministerns formulering är enskilt samt direkt – men om man fortsätter läsa Försvarsmaktens underlag stiger temperaturen (bilaga 1, sid 3, mina kursiv.):

Det säkerhetspolitiska läget präglas av stor osäkerhet och instabilitet, samt av att utvecklingen är svårbedömd. Väpnad konflikt som konsekvens av över- respektive underskattning, feltolkning, misstag och missförstånd utgör en reell risk. Detta gäller även i vårt närområde. Sedan det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet har osäkerheterna ökat, inte minst genom flera utvecklingar inom västvärlden. Osäkerheter kring USA:s utrikes- och säkerhetspolitik, Storbritanniens förestående utträde ur EU, utmaningar för sammanhållningen inom EU och Nato, samt politiska förändringar i riktning mot ökad nationalism och protektionism, är alla faktorer som bidrar till denna osäkerhet.

Den som jämför Försvarsmaktens bedömning med hur den löd förra året (BU 17) noterar att man i år identifierar fem faktorer som medför, med ÖB:s ord, omfattande påverkan på den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde, och därmed konsekvenser för Sverige och Försvarsmakten:

  • Sänkt rysk tröskel för användandet av militärt våld.
  • En pågående ökning av den ryska militära förmågan.
  • Ökad militär verksamhet i Östersjöområdet.
  • Ökad militärstrategisk betydelse av Sveriges närområde.
  • Ökade osäkerheter inom västvärlden.

I fjol ringades motsvarande bedömning in med följande tre faktorer:

  • Sänkt rysk tröskel för användandet av militärt våld.
  • Ökad militär verksamhet i Östersjöområdet.
  • Ökad militärstrategisk betydelse av Sveriges närområde.

Detta om omvärldsutvecklingen. Men vad framkommer då i budgetunderlaget, som innehåller myndighetens planering för 2018-2020?

h
Faktum är att det inte säger så mycket till oss utanför Högkvarteret och regeringskansliet då väsentliga delar numer gömmer sig i hemliga bilagor, t.ex. läget inom personalförsörjningen. Att krigsdugligheten på förbandsnivå är hemlig ska vi vara tacksamma för, men det betyder faktiskt inte att så gott som all annan information också måste vara det, inom de flesta områden. Även lejonparten av Försvarsmaktens förslag till åtgärder (inkl. prislappar) är dolda, vilket fick den samlade pressen att besviket sucka över det uteblivna facit till vilka belopp som saknas. Ja en del av oss andra också, för den delen.

Likt försvarsministern vill inte ÖB delta i någon sifferbingo budgivning kring försvarsanslagen. Jag skulle tro att det underlättar samarbetsklimatet, vilket i grunden är bra. Men om ÖB inte hade redovisat något behov av mer resurser under innevarande inriktningsperiod hade han underminerat oppositionens olika krav på pengatillskott. Det hade varit fel i sak eftersom underfinansieringen är ett faktum, men det hade också orsakat ramaskri eftersom många i organisationen vet att det är gigantiska behov och brister som visar sig under varenda sten man lyfter på.

Nu blev det två spår som blottas i offentligheten: Dels har de redan i fjol identifierade fördyringarna på materielsidan ökat (från 5 mdr kr till 6,5 mdr kr under innevarande försvarsinriktningsperiod), vilket i sin tur innebär att man bl.a. måste avbryta eller skjuta på planerade åtgärder. Dels ökar osäkerheterna in i nästa försvarsinriktningsperiod (2021-2025). Dessa alarmerade budskap, inte minst i relation till bedömningen av omvärldsutvecklingen ovan, kommunicerar ÖB samtidigt som han försöker ingjuta gålust och viss tillförsikt – vilket faktiskt ingår i uppdraget. ÖB är i den bemärkelsen en del av det psykologiska försvaret:

Sammantaget har vi idag, en starkare och bättre rustad försvarsmakt än för ett år sedan.

Det är säkert också sant i sak, men kan inte stå för sig själv utan måste sättas i relation till en eventuell motståndares förmåga på hela totalförsvarsbredden. Om Sveriges totalförsvarsförmåga och motståndskraft i vid mening ska öka, måste vår förmåga öka i snabbare takt än motståndarens – eller så måste dess förmåga minska. Att förhålla sig till detta är ett politiskt ansvar.

Nu kommer diskussionen om ekonomiska tillskott få ny näring, både trots och tack vare att den avdömda prislappen är okänd utöver ovan nämnda fördyringar. Försvarsmakten sätter ljuset på ett av systemfelen i försvarsekonomin, nämligen uteblivna eller otillräckliga indexuppräkningar med den urholkning det innebär. Men andra grundproblemen lär av allt att döma inte stiga till ytan denna gången heller, till exempel politisk klåfingrighet på bekostnad av professionen och undvikande av specificerad kravställning med de svåra prioriteringar det innebär (och/eller blottläggning av belopp som inget parti är i närheten av).

Några spridda nedslag i budgetunderlaget, i stort och smått:

För det första: Det hade varit intressant om man hade kunnat läsa sig till hur det går med brigadförmågan. I regleringsbrevet för 2017 står:

Inom arméstridskrafterna ska Försvarsmakten prioritera åtgärder för att kunna agera samtidigt med två brigader inom försvarsbeslutsperioden. Funktionsförbanden inklusive lednings- och logistikförbanden ska anpassas utifrån detta.

Detta härrör från regeringens inriktningsbeslut med anledning av riksdagens försvarsinriktningsbeslut 2015, där det formuleras att huvuddelen av arméförbanden ska organiseras för att kunna verka som två brigader.

För det andra förekommer viss tydlighet även i de öppna delarna om medellångräckviddigt luftvärn, vilket är ett system som både Försvarsberedningen och inriktningsbeslutet dömt av som viktigt att tillföra. Försvarsmakten skriver i underlaget att behovet är tydligt utifrån operativa utgångspunkter och att det planeringsmässigt sedan tidigare finns ett ekonomiskt utrymme för att påbörja införandet av systemet under inriktningsperioden, men att den hittills genomförda beredningen indikerar ”att anskaffningen av denna typ av system är så omfattande att ekonomiska tillskott under perioden 2018-2020 erfordras”.

För det tredje kan man läsa i bilaga tre om ett av de områden som oroar mig allra mest vad gäller Försvarsmaktens framtid och förmåga: Den framtida officersförsörjningen. Där hittar man bl.a aspirantutbildning.

För det fjärde blir ledningsstaben ”försvarsstab”. Försvarsgrenarna är tillbaka (dock utan tidigare ansvarsfördelning till försvarsgrenscheferna). Nya lokaliseringsorter: Upplandsbro/Kungsängen för arméstaben, Uppsala för flygstaben och Muskö för marinstaben. Respektive Militärregion kommer att ledas av en fristående chef. Mer om detta i bilaga fyra.

För det femte debiterade Försvarsmakten regeringskansliet 9 miljoner kronor för statsflyget under 2016. Den totala kostnaden för verksamheten uppgår dock till ca 100 mkr.

Till sist (1) vill jag peka på en sak som handlar om pengar. Pengar på marginalen, men ändå. Regeringen har hämtat hem 899 715 tkr från den internationella verksamheten (framgår i FM:s årsredovisning för 2016). Lejonparten av beloppet omfattar ramreservation för EU BG 2015. Eftersom BG ej användes blev det ett överskott, varav 3 % i anslagssparande fick behållas på anslagspost 1:2:1. Denna ramreservation ingick ej i den försvarspolitiska överenskommelsen och inga medel har således tagits ur överenskommelsen (utgiftsområdet får dock inte behålla hela det överskott som uppstod på anslaget år 2015). Min poäng är att dessa pengar borde kommit Försvarsmakten till del ändå. Det saknas inte precis hål att fylla, vilket dagens redovisning visar.
Det har för övrigt dragits in stora belopp från FM:s internationella anslag under ett antal år, hur man än ser på saken. För femårsperioden 2012-2016 är det t.ex. indraget 3,585 miljarder kr från utgiftsområde 6 för FM:s internationella verksamhet Det ser ut så här (tkr):

2012: 620714
2013: 744107
2014: 1065612
2015: 255534
2016: 899163

Till sist (2) kom även MSB:s budgetunderlag idag. Jag får återkomma till det när läsningen är klar, men det präglas av planering för höjd beredskap och bland annat följande är att notera:
msb-bu-18