Märkt: försvarsekonomi

En betraktelse över den försvarspolitiska mandatperioden 2014-2018: Putin, pengar och personalförsörjning

Snart är det allmänna val. Det är dags att summera den försvarspolitiska mandatperioden, lära sig av vad som hände (och inte) och förbereda nästa.

Ni minns hur det började, 2014? Den nya regeringen hade ännu inte kommit på plats när en kränkning av svenskt luftrum genomfördes av en rote ryska SU 24 söder om Öland. Snart var det dessutom dags igen, men denna gång under ytan. Peter Hultqvist (S) var nytillträdd försvarsminister när Operation Örnen drog igång i Stockholms skärgård. Att statsministern, försvarsministern och överbefälhavaren stod tillsammans på en av presskonferenserna var en viktig markering både nationellt och internationellt, men det illustrerade också Hultqvists vilja att förbättra relationerna mellan Försvarsmakten och departementet – en ambition som även manifesterades genom det okonventionella tillika kloka valet av statssekreterare, dåvarande chefen för ledningsstaben och Försvarsmaktens Högkvarter, generallöjtnant Jan Salestrand.

På Helgandsholmen fick försvarsutskottet (FöU) en rad nya ledamöter och en ny ordförande i den mångårige försvarspolitikern Allan Widman (L), som intressant nog representerar ett parti som stått utanför försvarsöverenskommelser och samarbeten med regeringen under mandatperioden, vilket har skapat en intressant dynamik i relationerna mellan utskottet (eller i alla fall Widman) och regeringen.

Försvarsberedningen låg i träda efter en uppseendeväckande överlämning av sin rapport innan valet och någon ”försvarsgrupp” fanns ännu inte på kartan. Däremot hade en nymodighet uppstått, nämligen det säkerhetspolitiska råd som regeringen inrättade i samband med ubåtsjakten i skärgården och som då och då under perioden har väckt frågor kring bland annat sin funktion. Kansliet för krishantering hamnade på justitiedepartementet (Ju) istället för statsrådsberedningen och frågor om civilt försvar flyttades också, enkelt uttryckt, till Ju från försvarsdepartementet. Sedermera blev det ministerbyte då Morgan Johansson (S) blev både justitie- och inrikesminister i efterdyningarna av Transportstyrelseskandalen.

Hultqvist etablerade snabbt en popularitet som kom att bestå under perioden och som i sinom tid – det är ett år sedan nu – skulle rädda honom från den misstroendeförklaring som skördade Anders Ygeman. Han använde sig av sina erfarenheter som förutvarande ordförande i FöU, då han ofta kritiserade regeringen för att ”skönmåla” tillståndet i Försvarsmakten, och mejslade ut en linje som handlade om att välkomna klarspråk och rent allmänt låta folk förstå att han menade allvar med försvaret. Det gick hem i stugorna och i Försvarsmakten och stukade framförallt Moderaterna på ett sätt som höll i tills dess att de genom Hans Wallmark tog tag i försvarspolitiken (för att travestera en aktuell valslogan).

Fyra år går fort och Hultqvist hade ett försvarsbeslut att genomföra. Det kommande försvarsinriktningsbeslutet skulle fattas under våren 2015, för att omfatta åren 2016-2020. Förberedelsearbetet drogs igång och försvarsministern efterfrågade uppriktiga underlag från Försvarsmakten

– Jag vill ha en klar redovisning av tillståndet i det svenska försvaret. Har vi en realistisk bild av hur det ser ut i dag, då har vi också en plattform när vi ska gå vidare. Därför är det viktigt för att stämma av läget i Försvarsmakten: vad är våra styrkor och våra eventuella svagheter? Hur ser arvet ut efter den borgerliga regeringen? Det är viktigt att få en analys av plus och minus. (SvD 141017)

Genom Försvarsmaktens svar några månader senare tydliggjordes klyftan mellan resurser och inriktning. Försvarsmakten skrev bland annat i sitt underlag att man med den angivna inriktningen höjer det militära försvarets operativa förmåga fram till 2020, men att det är otillräckligt relativt förmågeutvecklingen i närområdet. De ekonomiska förutsättningarna räcker inte för att nå upp till den ambitionsnivå som Försvarsberedningen föreslår, varken på kort och längre sikt, menande myndigheten. Redovisningen var svårsmält och insatta anade konturerna av ett underlåtenhetsberg som skulle ta tid att klättra över, särskilt som förhoppningarna var höga på att politiken snabbt skulle komma till rätta med bristerna. Uttalanden från Hultqvist i sin tidigare oppositionsroll, om de borgerliga partiernas aviserade budgetökningar som ”puts i marginalen”, bidrog till förväntningarna.

Regeringsskiften erbjuder en möjlighet att byta inriktning och göra upp med tidigare beslut och hantering, men i försvarspolitiken är det ofta mycket långa processer mellan beslut och till exempel ett förbandssatt materielsystem. Detta i kombination med att de breda majoriteternas politik inom området innebär att de flesta har varit inblandade och därmed ansvariga för vad som varit, vilket har sina uppenbara fördelar men även innebär en hämmande effekt på omtag tills dess det etableras ett slags konsensus om att vända blad. Det medför i sin tur att man aldrig kan virvla in på försvarsdepartementet och vädra ut och idka fullständig barmarksplanering när en ny politisk ledning tar plats. Det så kallade ”arvet” antar många skepnader och lägger sordin på äventyrligheter (samt hejdar förvisso en och annan vansinnighet).

Hultqvists första försök att skapa en gemensam bild av tillståndet i Försvarsmakten kom att bli inledningen på den återkommande frågan under mandatperioden om hur stort glappet egentligen är mellan den försvarsmakt som är beställd och de resurser som följt med besluten? Att tränga in i försvarsekonomin – som närmast är utformad för att vara omöjlig att begripa – är det få som gör på ett grundligt sätt. Detsamma gäller spårbarhet mellan tillförda resurser och försvarseffekt. Allt mer är hemligt i Högkvarterets underlag, till exempel redovisningarna av personal i budgetunderlagen, vilket inte underlättar annat än spekulationer. Annat är mer självklart dolt, till exempel förmågan i krigsförbanden, men det gör det också svårt att utvärdera utvecklingen bakom högtidstal och retorik.

Från vad som kändes som en armkrok mellan försvarsdepartementet och Försvarsmakten i mandatperiodens början, har det varit tilltagande gnissel i relationerna. Enkelt uttryckt är politiken irriterad på myndighetens överplanering och ekonomiska underlag som snabbt anses obsoleta. Det spretar också allt mer mellan de önskvärda inriktningarna och ambitionerna för verksamhetens mer långsiktiga utveckling. Från Försvarsmakten brottas man å sin sida med att inrymmas i en prolongerad ekonomi – i avsaknad av nya besked – som innebär svåra hugg i verksamheten främst under 2019. Den offentliga bilden av satsningar på försvaret går inte ihop med hur det står till ute på förbandsnivå. Detta blir också en kommunikationsutmaning för ÖB, som är i stort behov av att rekrytera personal till en verksamhet som ska kännas allmänt pågång, utöver att hålla modet uppe i den befintliga organisationen. Då vill han inte fastna i en krisbild av verksamheten – samtidigt som det inte blir några större resurstillskott om bristerna inte blottas. Till detta kommer en intern balansgång som heter duga, mellan vad som kan uppfattas som skönmålning (och som omedelbart får alla stridslystna, fast på fel sätt), behov av goda relationer med politiken och budskap som väcker opinioner men som samtidigt riskerar skapa destruktiv vanmakt över bristernas omfattning. Lägg därtill att ÖB är en del av både det psykologiska försvaret – försvarsviljan – och tröskeleffekten gentemot främmande makt.

Hur ska man som myndighetschef få fram att det har skett ett generellt lyft jämfört med ett antal år sedan, att medarbetare som är hårt arbetstyngda uträttar stordåd som innebär att den operativa förmågan faktiskt höjs. Samtidigt som de som var med innan den stora svackan blir förbryllade över uttalanden om att vi är i god form jämfört med tidigare och omedelbart spritter till på grund av muskelminnen från skönmålningstiden. De som tillkommit efter Rysslands återtag konstaterar dessutom att förmågeklyftan ökar mellan oss och eventuella motståndare, eftersom de så att säga springer snabbare.

Sammanfattningsvis handlar det om att kombinera budskap om att i en jämförelse med oss själva det senaste decenniet, lite drygt, har det skett en uppryckning inom en rad områden, men att vi i jämförelse med andra halkar efter, trots det som i offentligheten måste uppfattas som samsyn om att satsa på försvaret.

Ett område som alla inblandade identifierar som avgörande framåt är personalförsörjningen. Peter Hultqvist intresserade sig för detta under sin tid som ordförande i FöU, både utifrån resultatet av rekryteringen och hans motvilja mot Alliansregeringens beslut att lägga plikten vilande. Han sade bland annat att en tryggad personalförsörjning över tiden är ”den enskilt viktigaste förutsättningen för att Försvarsmakten ska få en erforderlig operativ förmåga”. Den första åtgärden inom området, december 2014,  blev att fatta beslut om att åter börja kalla in krigsplacerad personal för repetitionsutbildning. Hultqvist hade ytterligare planer. Som bekant var ett av resultaten i den försvarsöverenskommelse som ledde fram till försvarsinriktningsbeslutet 2015 att se över personalförsörjningssystemet. Jag hade förmånen att leda den utredning som tillsattes och den 28 september 2016 lämnade 2015 års personalförsörjningsutredning SOU:n En robust personalförsörjning av det militära försvaret till ministern. Redan den 2 mars 2017 beslöt regeringen, i enlighet med utredningens sportiga tidsplan, att totalförsvarspliktiga kvinnor och män ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gällde därmed från 1 juli 2017 och skyldigheten att genomföra grundutbildning med värnplikt från och med den 1 januari 2018. Beslutet om att åter tillämpa plikten kommer vi att minnas från mandatperioden, men personalförsörjningsutredningen var bara en av flera utredningar och ett annat område som det har vänts stenar inom är materiel och logistik, vilket kommer göra beständiga avtryck i nästa försvarsinriktningsbeslut.

Tillbaka till hösten och vintern 2015. Under hösten lades Hultqvistdoktrinen en 1 oktober 2015 fick Sverige en ny överbefälhavare när Micael Bydén tog över efter Sverker Göranson, som lämnade efter sex år i hetluften (han reflekterade över sin tid som ÖB i ett samtal på Försvarspolitisk Arena i Almedalen samma år). För övrigt var det belysande för sakernas tillstånd att utrikesminister Wallström kallade upp ambassadör Tatarintsev för allvarligt samtal samma dag som överbefälhavaren presenterades.

Den 10 december beslöt regeringen att Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och övriga berörda civila myndigheter skulle återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret. Det motiverades med ett försämrat omvärldsläge och de ökade osäkerheterna i närområdet. Beslutet kommer helt säkert att ses som en milstolpe när försvarspolitiken beforskas i framtiden.

Lite senare samma månad bjöd försvarsministern in de partier som stod bakom Försvarsberedningens rapport till samarbete kring kommande inriktningsproposition. Han sökte en bred majoritet. Under ledning av statssekreterare Salestrand arbetades fram en överenskommelse som även omfattade förstärkningar av försvarsekonomin. Den lade också grunden till den inriktningsproposition som riksdagen fattade beslut om i början av sommaren. En bred majoritet var således ett faktum, även om Liberalerna lämnade förhandlingarna, och sånär som på frågan om svenskt medlemskap i NATO (Centerpartiet ändrade uppfattning till förmån för alliansanslutning i september 2015) rådde det inte några större oenigheter kring Hultqvists huvudinriktningar: Att öka den svenska nationella militära förmågan, inklusive förstärkt militär närvaro på Gotland, att med utgångspunkt från en militärt alliansfri position fördjupa internationella samarbeten samt att bygga upp ett för tiden relevant totalförsvar.

I och med överenskommelsen såg en ny försvarspolitisk gruppering dagens ljus. I syfte att vårda aprilöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Centerpartiet och Kristdemokraterna skulle en grupp, Försvarsgruppen, fortsättningsvis samråda om frågor som gällde överenskommelsen. Kristdemokraterna hoppade av samtalen i augusti 2017 på grund av försvarsekonomin och står nu vid sidan av L på en egen sida inom alliansen.

2016 kom ett nummer av Försvarets forum (05/2016) som fick ögonbrynen att höjas på olika håll, både internt och externt. I en intressant intervju med arméchef Engelbrektson, flygvapenchef Helgesson och marinchef Nykvist, elva månader in i försvarsinriktningsbeslutet, sade arméchefen bland annat:

Vi har ju ärvt ett strukturellt underskott och det är inte borta för att vi har fått en ny uppgift (…) vi försöker hitta en prioritering inom en ram som från början är för liten för att lösa alla uppgifter.

Och flygvapenchefen preciserade:

Sedan är det ju ingen hemlighet att beräkningen som gjordes i samband med budget- och försvarsbeslutet gav vid handen att vi behövde en resursmängd som var 30 miljarder och inte tio, som var vad vi fick. Då saknas det ju två tredjedelar. Därför handlar det inte bara om att fördela ett tillskott, utan också att fördela ett underskott.

Under Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen 2017 presenterade statsminister Stefan Löfven en lika efterlängtad som fördröjd nationell säkerhetsstrategi.  Vid konferensen meddelade också försvarsministern att han återstartar Försvarsberedningen och att beredningen skulle påbörja arbetet med att ta fram en försvars- och säkerhetspolitisk rapport till regeringen. Hultqvist berättade också att han hade utsett riksdagsledamoten och förre försvarsministern Björn von Sydow till ordförande, vilket togs emot positivt i alla läger. Försvarsberedningen inledde arbetet med rapporten Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 som presenterades strax före jul 2017. Den har utgjort en totalförsvarsbibel sedan dess. Innan dess (i augusti) kom dock regeringen överens med Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare resurser till det militära- och civila försvaret (ytterligare 2,7 miljarder kronor per år 2018-2020). En annan sak vi minns under den hösten är såklart försvarsmaktsövningen Aurora 17.

Under våren 2018 var det stor fermitet i Totalförsvarssverige, bland annat med kunskapshöjande övningsverksamhet inom civilt försvar genom SAMÖ 2018. 2020 är det åter dags för försvarsmaktsövning, men då genomförs också för första gången på mycket länge en nationell totalförsvarsövning – något att se fram emot med skräckblandad förtjusning! Helt säkert har vi kommit en bit på vägen då. Resurser har tilldelats. Beslut har fattats och många människors gedigna arbete och engagemang- både på den civila och militära sidan – har bidragit till det trendbrott som (i vid mening) försvarsfrågan och motståndskraften har genomgått. Men återigen, förmågegapet ökar relativt vår omvärld och det kommer krävas mer resurser, mer utbildat folk samt spetskompetens i internationell konkurrens, inte minst inom informationssäkerhetsområdet, än vad de flesta partier både vill och hoppas.

Senast den 14 maj 2019 ska Försvarsberedningen lämna sin andra rapport inför försvarsinriktningsbeslutet 2020. Nästa regering och försvarsminister har att hantera förberedelserna och propositionsskrivandet, samt att få beslutet genom riksdagen. I beredningens anvisningar ingår att redovisa möjliga effektiviseringar och konsekvenserna av förslagen inklusive uppskattade kostnader samt föreslå hur dessa ska finansieras. Minnesgoda försvarsintresserade minns mantrat ”krona för krona” från svunna tider. En ny regering bör omedelbart skrota detta krav. Försvarsberedningen ska lägga fram vad man anser behövas och motivera varför. Det kan inte ankomma på beredningen att uppfinna nya inkomstkällor för att säkerställa sina förslag.

Innan jag övergår till några frågeställningar som blivande beslutsfattare inom försvarsområdet bör fundera över, tänkte jag damma av något som försvarsministern sade i sitt tal under  Sälenkonferensen 2016 och som känns sällsynt passande inför ett val:

En påminnelse till alla som nu bär ansvaret och ett budskap till eventuella framtida beslutsfattare i lokalen är: gör inga tvära kast inom försvarsmakten. Satsa på stabilitet och långsiktighet. Inse att världen kan förändras snabbt. Sol idag, kan vara mörker i morgon. Gör inte om tidigare misstag. Det går snabbt att rasera, men tar lång tid att bygga upp. Stå med fötterna på jorden!

Några frågor för en ny (eller nygammal) politisk ledning

  • Minns Hultqvist underlagsbeställning till Försvarsmakten i början av mandatperioden (se ovan). Försök uppnå en gemensam lägesbild med Försvarsmakten, inklusive myndighetens skarpa prioriteringsförslag inom ramen för den ekonomi man som försvarsminister bör ha fått mandat för av sin statsminister.
  • Om övningsverksamheten fortsatt ska sägas vara prioriterad och uttryckas som en signal till omvärlden om att vi tar försvarsförmågan på allvar (vilket sägs från politiskt håll), hur ska i så fall eventuellt inställd övningsverksamhet tolkas? Med andra ord: Säkerställ omedelbart pengar, även för 2019.
  • I Ryssland genomförs ett resolut arbete för att, slarvigt uttryckt, kunna koppla loss viktiga funktioner och system från internet. Det illustrerar indirekt den egna viljan och förmågan att kunna ställa till elände i samhällsviktiga verksamheter, vilket även har visat sig tex genom larm i USA om intrång inom energisektorn. Sverige måste ta något slags nationellt grepp om kompetensförsörjning inom våra vassaste förmågor. I det ingår att säkerställa spetsen inom informations- och underrättelseområdet. Det handlar utöver eget beslutsstöd om att ha valuta för den helt avgörande internationella ”byteshandeln” för inflytande och egna behov.
  • Den nationella säkerhetsstrategin: Ställningstagande till eventuell revidering och operationalisering del II.
  • Hur optimerar vi det svenska systemet för beslutsstöd (och beslut) i regeringskansliet? En central fråga (inte minst kopplat till totalförsvarsplanering, gråzon och att hantera högre konfliktnivåer etc.) är behovet av helhetsbild när det gäller risker, sårbarheter och hot. Det kommer aldrig finnas En Enda Allomfattande Lägesbild, men det kan inte heller vara så att alla stuprör ska leda direkt upp till statsministern. Att räkna med att man alltid kan haka på informationsflödenas hängrännor först när krisen är ett faktum är onödigt optimistiskt. Vid sidan av mer långsiktiga frågor om myndighetsreformer och så vidare, där bra material finns i Försvarsberedningens senaste rapport, måste nästa regering veta hur man vill säkerställa hantering av gråzon och högre konfliktnivåer här och nu.
  • Apropå skogsbränderna: MSB talar förtjänstfullt mycket öppet om hur myndigheten tänjde rejält på sitt nuvarande mandat. Det är intressant eftersom det rörde sig om en kris helt inom myndighetens traditionella ansvarsområde, utan några andra större samhällsstörningar – och framför allt utan de betydligt mer utmanande politiska dimensioner som ett mer eller mindre kvalificerat antagonistiskt angrepp skulle medföra. Med andra ord: Hur ska vi ha det med det geografiska ansvarsområdet på nationell nivå? Vad kan, och vad ska, delegeras till myndigheter?
  • Fyra viktiga utredningar är pågång och kommer att levereras under kommande mandatperiod: Näringslivets roll i totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel, Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar, En ny myndighet för psykologiskt försvar samt Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Nu gäller det att säkerställa att arbetet inom dessa områden fortsätter under utrednings- och remisstid, så att arbetet inte stannar av i osäkerhet om vad som komma skall. Detta har också Försvarsberedningen tryckt på i sin senaste rapport.
  • Hur undviker vi att hamna i åtgärder och investeringar utifrån ”most preferred threat”, som resultat av närtida behov i industrin, intern kohandel i myndigheterna alternativt partipolitiska behov och överläggningar i partiledarkretsen?
  • Hur stöttar politiken och hur effektuerar Försvarsmakten en organisation och en inställning hos alla berörda, som går från fredseffektivitet till att tillväxa (med allt vad det innebär, från frågor om infrastruktur till resurser och behov av delegerad makt)?
  • En försvarsminister vinner inga större opinionssegrar genom att kanalisera resurser till forskning och utveckling, men det ska man göra ändå. Punkt.
  • Allianspartierna är överens om att Sverige ska bli medlem av NATO. På motsatt sida står S, MP, V och SD. Hur kan man mejsla ut en minsta gemensam nämnare som anammar Finlands formuleringar om att det är en option? (Ja, det är en fråga för utrikesministern, också.)
  • Hur ska vi förhålla oss till begreppet det nya normaltillståndet? Det är effektivt, men förrädiskt. När något blir ett normaltillstånd anpassar man sig efter det på så vis att det över tid inte känns akut eller dramatiskt – vilket i sin tur medger en mer avslappnad inställning vad gäller åtgärder. Detta och formuleringar om bedömt säkerhetspolitiskt läge m.m. måste samordnas bättre mellan företrädare för olika centrala verksamheter (läs: den strategiska kommunikationen måste skärpas upp).

Till sist. PJ Anders Linder skrev för några år sedan att Sverige, till skillnad från andra länder

valde att satsa på upphetsning istället för upprustning

Det är en beklämmande sann beskrivning av hur svensk offentlighet ofta fungerar i stort och hur politiken beter sig inom en rad områden. Inom försvarsområdet har upphetsningen lett till ett så kallat trendbrott, vilket vi ska vara glada för. Men det räcker inte. Det är inte vi själva som bestämmer om tröskeleffekten är tillräcklig. Vi kan däremot bestämma vilken motståndskraft och krigsduglighet som är rimlig att betala för, bygga upp och systematiskt arbeta oss fram till det.

År 2000 avsatte vi 1,8 % av BNP till försvaret, med den hotbild som rådde då. Nu är vi nere på cirka 1 % och har marinerat oss så grundligt i dessa nivåer att vi hissnar lite när det talas om belopp uppemot 8-10 miljarder om året för att få nuvarande ambitionsnivå finansierad  – i rådande säkerhetspolitiska läge.

Den gångna försvarspolitiska mandatperioden har präglats av Putin, pengadiskussioner och personalförsörjning. Mycket talar för att det även gäller 2018-2022. Min förhoppning är att kommande mandatperiod ska genomsyras av något som är mycket viktigt för att alla ambitioner och uppfordrande ord ska få genomslag i praktiken: Att vi går från fredsrationalitet till operativ effekt och motståndskraft i vårt sätt att tänka och agera.

Epilog

Syftet med denna text är att ge en mycket övergripande bild av vad som hände under 2014-2018 och var vi befinner oss inför kommande fyraårsperiod. Den utger sig inte för att vara en heltäckande redogörelse för mandatperioden. En rad beslut och händelser saknas, inte minst vad gäller civilt försvar och krisberedskap. Överenskommelser med Finland och USA är andra exempel på sådant som förtjänar egen begrundan.

Något litet om det försvarspolitiska läget i stort

Försvarsberedningen strävar vidare mot målet att lägga en slutrapport i maj 2019 och Försvarsgruppen (S, MP, C och M) håller ännu så länge ihop kring den senaste överenskommelsen från augusti 2017. De underlag och utredningar som hittills har lämnats – ett pärlband uppfordrande budskap från materielutredare Wahlberg, Försvarsmakten och MSB – ligger och pyr i bakgrunden. Årsrapport/årsöversikt/årsbok från FRA, MUST och Säkerhetspolisen bidrar till glöden och från politiskt håll har inte beskrivningen av den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet förändrats till det ljusare. Till detta kommer Försvarsberedningens senaste rapport, som omges av en känsla av brådska och pockar på beslut i närtid för att höja den samlade civila och militära motståndskraften. I efterdyningarna av den har dessutom MSB:s totalförsvarsövning SAMÖ 2018 gått av stapeln, omfattande centrala och regionala bevakningsansvariga myndigheter tillsammans med Försvarsmakten, Regeringskansliet, Riksdagsförvaltningen, Riksbanken, Lantmäteriet, SOS Alarm och Teracom AB – det är drygt 500 övande som gissningsvis har identifierat nya nödvändiga åtgärder för att kunna öka förmågan inom civilt försvar.

Nu är det 119 dagar kvar till valet. Totalförsvars-Sverige står på denna växande glödbädd och måste hoppa allt snabbare för att inte bränna sig under fötterna. De två partier som vet att de kan sitta med försvarsministerposten kommande mandatperiod, det vill säga S och M, präglas av det eventuella ansvaret – om än i varierade grad. Magnituden av behoven lägger sordin på utspelsviljan, i kombination med andra vallöften som ska finansieras, insikt om hur reformutrymmet ser ut framöver och fortsatt lågt tryck från allmänheten för rejäla totalförsvarstillskott. Partierna har redovisat sina ambitioner i stort och beroende på hur opinionsmätningarna utvecklar sig de kommande månaderna, kommer inte Moderaterna vilja blåsa upp orealistiska förväntningar på omedelbara och rikliga miljardregn efter ett eventuellt makttillträde – något som bekymrar KD och L mycket mindre – och inom S lär Hultqvist lyckas balansera mandatperioden ut.

I försvarsinriktningsbeslutet 2015 står det mantra som upprepats sedan dess:

Det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016 t.o.m. 2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.

…men 2019 blir ett tungt år inom Försvarsmakten och det varnas olycksbådande från de inre leden. Jag vägrar tro att inte försvarsfrågor kommer upp i partiledardebatter och reportage inför valet, men det faktum att Försvarsberedningen består under valrörelsen och återupptar arbetet efteråt, innebär att alla som inte heter Jan Björklund eller Ebba Busch Thor kommer vilja säga en del om vad respektive parti vill, till exempel om resurstillskott, men sedan hänvisa det svåra till pågående beredningsarbete som man ”inte vill föregripa”.

Försvarsmaktsledningen har att överväga hur myndigheten ska kommunicera så att allvaret går fram med önskvärd tydlighet, utan att framkalla rekyler under en känslig valrörelse, samtidigt som man internt måste känna igen ledningens bild av läget då vetskapen om ett magert 2019 har trängt ut i organisationens kapillärer. Det behöver inte tilläggas att uppgiften är svår, men det sämsta alternativet är att huka under maskeringsnäten. Det underlättar till exempel inte en ny (eller nygammal) relation med en tillträdande försvarsminister som ofrånkomligen känner sig överrumplad om pausknappen har varit intryckt och hela ”sändningen” kommer efter tillträdet.

Det handlar dock långtifrån enbart om pengar. En annan brännande fråga gäller Försvarsmaktens utveckling och inriktning. Man ska inte förledas att tro att det enbart är en strid om resurser, utan i högsta grad en fråga om hur politiken får genomslag i Försvarsmakten. Det hänger dessutom ihop, då ingen försvarsminister kan argumentera med kraft mot sin finansminister om han eller hon inte känner sig säker på att det man argumenterar för och vill beställa, till slut levereras. Det blir tyvärr anekdotisk bevisföring som man bör behandla efter eget förstånd, men jag noterar en växande klyfta i samtal med båda sidor.

Det kommer bli ökade resurser till både civilt och militärt försvar efter valet. I bästa fall kan vi börja skönja måluppfyllelse vad gäller inriktningsbeslutet 2015, om än modifierat i några avseenden. Men det är cirka 711 dagar till dess att det ligger en ny försvarspolitisk inriktningsproposition för åren 2021-2025 på riksdagens bord. Innan dess har vi alltså val, regeringsbildning, budgetpropositioner för 2019 och 2020 – samt Försvarsberedningens slutrapport och myndigheternas underlag att se fram emot. Vad som helst kan hända. Försvarspolitikens processer är dock av det mer beständiga slaget.

För övrigt 1 är det intressant att det nu slutits en trilateral avsiktsförklaring om fördjupat samarbete (Statement of Intent, SOI) mellan USA, Sverige och Finland, innan dess att utredningen om eventuellt svenskt undertecknande av kärnvapenkonventionen är klar och politiskt hanterad. Antingen har signalen gått från S att det inte blir något svenskt undertecknande, oavsett utredningsresultat och vilken regering det blir i höst, eller så spelade det inte så stor roll för den amerikanska administrationen trots allt. Ett annat alternativ är såklart att USA nu har ett tydligt ess (läs: SOI) i rockärmen att vifta lite med, om det börjar luta åt svensk anslutning.

För övrigt 2 anser jag att public service ska arrangera en rejäl totalförsvarsdebatt inför valet. Allt annat är faktiskt orimligt. totalförsvar

H(emligt)årdsmält underlag

I en debattartikel i januari, i samband med att den nya nationella säkerhetsstrategin presenterades, skrev statsminister Stefan Löfven:

Att ett enskilt militärt väpnat angrepp skulle riktas direkt mot Sverige är fortsatt osannolikt.

I det budgetunderlag som Försvarsmakten överlämnade till regeringen idag, samt presenterade vid en pressträff med ÖB, uttrycks denna i försvarspolitiken så detaljstuderade formuleringsfråga på följande sätt:

Sverige blir oundvikligen påverkat om en väpnad konflikt uppstår i Östersjöområdet, och såväl militära som civila mål kommer att påverkas. Det går därför inte att utesluta en försämrad säkerhetspolitisk situation där Sverige som en del i en större konflikt kan komma att utsättas för väpnat angrepp.

Dessa bedömningar står inte i motsatsförhållande till varandra – nyckelorden i statsministerns formulering är enskilt samt direkt – men om man fortsätter läsa Försvarsmaktens underlag stiger temperaturen (bilaga 1, sid 3, mina kursiv.):

Det säkerhetspolitiska läget präglas av stor osäkerhet och instabilitet, samt av att utvecklingen är svårbedömd. Väpnad konflikt som konsekvens av över- respektive underskattning, feltolkning, misstag och missförstånd utgör en reell risk. Detta gäller även i vårt närområde. Sedan det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet har osäkerheterna ökat, inte minst genom flera utvecklingar inom västvärlden. Osäkerheter kring USA:s utrikes- och säkerhetspolitik, Storbritanniens förestående utträde ur EU, utmaningar för sammanhållningen inom EU och Nato, samt politiska förändringar i riktning mot ökad nationalism och protektionism, är alla faktorer som bidrar till denna osäkerhet.

Den som jämför Försvarsmaktens bedömning med hur den löd förra året (BU 17) noterar att man i år identifierar fem faktorer som medför, med ÖB:s ord, omfattande påverkan på den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde, och därmed konsekvenser för Sverige och Försvarsmakten:

  • Sänkt rysk tröskel för användandet av militärt våld.
  • En pågående ökning av den ryska militära förmågan.
  • Ökad militär verksamhet i Östersjöområdet.
  • Ökad militärstrategisk betydelse av Sveriges närområde.
  • Ökade osäkerheter inom västvärlden.

I fjol ringades motsvarande bedömning in med följande tre faktorer:

  • Sänkt rysk tröskel för användandet av militärt våld.
  • Ökad militär verksamhet i Östersjöområdet.
  • Ökad militärstrategisk betydelse av Sveriges närområde.

Detta om omvärldsutvecklingen. Men vad framkommer då i budgetunderlaget, som innehåller myndighetens planering för 2018-2020?

h
Faktum är att det inte säger så mycket till oss utanför Högkvarteret och regeringskansliet då väsentliga delar numer gömmer sig i hemliga bilagor, t.ex. läget inom personalförsörjningen. Att krigsdugligheten på förbandsnivå är hemlig ska vi vara tacksamma för, men det betyder faktiskt inte att så gott som all annan information också måste vara det, inom de flesta områden. Även lejonparten av Försvarsmaktens förslag till åtgärder (inkl. prislappar) är dolda, vilket fick den samlade pressen att besviket sucka över det uteblivna facit till vilka belopp som saknas. Ja en del av oss andra också, för den delen.

Likt försvarsministern vill inte ÖB delta i någon sifferbingo budgivning kring försvarsanslagen. Jag skulle tro att det underlättar samarbetsklimatet, vilket i grunden är bra. Men om ÖB inte hade redovisat något behov av mer resurser under innevarande inriktningsperiod hade han underminerat oppositionens olika krav på pengatillskott. Det hade varit fel i sak eftersom underfinansieringen är ett faktum, men det hade också orsakat ramaskri eftersom många i organisationen vet att det är gigantiska behov och brister som visar sig under varenda sten man lyfter på.

Nu blev det två spår som blottas i offentligheten: Dels har de redan i fjol identifierade fördyringarna på materielsidan ökat (från 5 mdr kr till 6,5 mdr kr under innevarande försvarsinriktningsperiod), vilket i sin tur innebär att man bl.a. måste avbryta eller skjuta på planerade åtgärder. Dels ökar osäkerheterna in i nästa försvarsinriktningsperiod (2021-2025). Dessa alarmerade budskap, inte minst i relation till bedömningen av omvärldsutvecklingen ovan, kommunicerar ÖB samtidigt som han försöker ingjuta gålust och viss tillförsikt – vilket faktiskt ingår i uppdraget. ÖB är i den bemärkelsen en del av det psykologiska försvaret:

Sammantaget har vi idag, en starkare och bättre rustad försvarsmakt än för ett år sedan.

Det är säkert också sant i sak, men kan inte stå för sig själv utan måste sättas i relation till en eventuell motståndares förmåga på hela totalförsvarsbredden. Om Sveriges totalförsvarsförmåga och motståndskraft i vid mening ska öka, måste vår förmåga öka i snabbare takt än motståndarens – eller så måste dess förmåga minska. Att förhålla sig till detta är ett politiskt ansvar.

Nu kommer diskussionen om ekonomiska tillskott få ny näring, både trots och tack vare att den avdömda prislappen är okänd utöver ovan nämnda fördyringar. Försvarsmakten sätter ljuset på ett av systemfelen i försvarsekonomin, nämligen uteblivna eller otillräckliga indexuppräkningar med den urholkning det innebär. Men andra grundproblemen lär av allt att döma inte stiga till ytan denna gången heller, till exempel politisk klåfingrighet på bekostnad av professionen och undvikande av specificerad kravställning med de svåra prioriteringar det innebär (och/eller blottläggning av belopp som inget parti är i närheten av).

Några spridda nedslag i budgetunderlaget, i stort och smått:

För det första: Det hade varit intressant om man hade kunnat läsa sig till hur det går med brigadförmågan. I regleringsbrevet för 2017 står:

Inom arméstridskrafterna ska Försvarsmakten prioritera åtgärder för att kunna agera samtidigt med två brigader inom försvarsbeslutsperioden. Funktionsförbanden inklusive lednings- och logistikförbanden ska anpassas utifrån detta.

Detta härrör från regeringens inriktningsbeslut med anledning av riksdagens försvarsinriktningsbeslut 2015, där det formuleras att huvuddelen av arméförbanden ska organiseras för att kunna verka som två brigader.

För det andra förekommer viss tydlighet även i de öppna delarna om medellångräckviddigt luftvärn, vilket är ett system som både Försvarsberedningen och inriktningsbeslutet dömt av som viktigt att tillföra. Försvarsmakten skriver i underlaget att behovet är tydligt utifrån operativa utgångspunkter och att det planeringsmässigt sedan tidigare finns ett ekonomiskt utrymme för att påbörja införandet av systemet under inriktningsperioden, men att den hittills genomförda beredningen indikerar ”att anskaffningen av denna typ av system är så omfattande att ekonomiska tillskott under perioden 2018-2020 erfordras”.

För det tredje kan man läsa i bilaga tre om ett av de områden som oroar mig allra mest vad gäller Försvarsmaktens framtid och förmåga: Den framtida officersförsörjningen. Där hittar man bl.a aspirantutbildning.

För det fjärde blir ledningsstaben ”försvarsstab”. Försvarsgrenarna är tillbaka (dock utan tidigare ansvarsfördelning till försvarsgrenscheferna). Nya lokaliseringsorter: Upplandsbro/Kungsängen för arméstaben, Uppsala för flygstaben och Muskö för marinstaben. Respektive Militärregion kommer att ledas av en fristående chef. Mer om detta i bilaga fyra.

För det femte debiterade Försvarsmakten regeringskansliet 9 miljoner kronor för statsflyget under 2016. Den totala kostnaden för verksamheten uppgår dock till ca 100 mkr.

Till sist (1) vill jag peka på en sak som handlar om pengar. Pengar på marginalen, men ändå. Regeringen har hämtat hem 899 715 tkr från den internationella verksamheten (framgår i FM:s årsredovisning för 2016). Lejonparten av beloppet omfattar ramreservation för EU BG 2015. Eftersom BG ej användes blev det ett överskott, varav 3 % i anslagssparande fick behållas på anslagspost 1:2:1. Denna ramreservation ingick ej i den försvarspolitiska överenskommelsen och inga medel har således tagits ur överenskommelsen (utgiftsområdet får dock inte behålla hela det överskott som uppstod på anslaget år 2015). Min poäng är att dessa pengar borde kommit Försvarsmakten till del ändå. Det saknas inte precis hål att fylla, vilket dagens redovisning visar.
Det har för övrigt dragits in stora belopp från FM:s internationella anslag under ett antal år, hur man än ser på saken. För femårsperioden 2012-2016 är det t.ex. indraget 3,585 miljarder kr från utgiftsområde 6 för FM:s internationella verksamhet Det ser ut så här (tkr):

2012: 620714
2013: 744107
2014: 1065612
2015: 255534
2016: 899163

Till sist (2) kom även MSB:s budgetunderlag idag. Jag får återkomma till det när läsningen är klar, men det präglas av planering för höjd beredskap och bland annat följande är att notera:
msb-bu-18

Bättre och bättre dag för dag?

En rysk Su-24 passerar USS Donald Cook den 12 april 2016. Foto: U.S. Navy phot

Stiltje är underskattat så länge man befinner sig där man vill vara. 2016 var allt annat än det; mycket hände och Sverige satt inte precis med trumf på hand.

När vi nu kliver in i 2017 har jag full förståelse för behov av optimism och förtröstan. Förnekelse är första stadiet i sorg, men nu har så lång tid passerat sedan den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet ställde prognoserna på ända, att inget längre finns att skylla på. Vi vill dock så väldigt gärna att det ska gå bra att vi intecknar minsta positiva signal mycket snabbare än motsatsen. Framförallt vill inte politiken ta överilade beslut om pengar och åtgärder – tänk om det visar sig onödigt! – medan bedömningen verkar vara att det är lindrigare att ta skäll för underlåtenhetssynder.

Anpassningsförmågan i svensk försvarspolitik har kunnat beskrivas som en slags resistens mot att agera på bistra besked, i kombination med kraftfullt munläder. Men det börjar bli dags att omvärdera det till en märklig trotsighet som går ut på att det 1. inte kan vara så illa som det ser ut eftersom det aldrig är ens fel att två träter, 2. att vi ändå kan välja huruvida vi blir indragna i en konflikt eller ej och 3. utifall vi ändå vidtar åtgärder ska politiken blanda sig i på skruv- och mutternivå.

Detta säger jag trots att det finns kloka försvarspolitiker som kämpar med sina partiledningar, trots att regeringen tilldelat mer pengar och har en utmärkt ledning på försvarsdepartementet och trots att vissa partier talar om betydligt högre anslag. Ty ingen vill ju finansiera den ambitionsnivå som uttrycks verbalt och jag betvivlar att man är beredd att släppa egna eventuella käpphästar och enbart rikta eventuella ytterligare tillskott till ökad operativ förmåga. Det river nämligen inte alltid ner applåder. Särskilt inte om åtgärderna är smarta och dolda med payoff-time långt efter mandatperioden.

Det år som ligger framför oss är viktigt på många sätt. Det kräver både öppna ögon och en mer komplex mobilisering än vad som ofta speglas i aktuell försvarsdebatt:

För det första läggs grunden under 2017 för de insikter som under 2018 helst ska lägga sordin på de värsta valrörelserusiga dumheterna. Nu vinns eller förloras beslutsfattares hearts and minds och det sker i en tid när folk tar börsuppgångar efter valet av Trump som intäkt på att det nog trots allt blir lugnare än befarat – eller är övertygade om att gårdagens totalförsvarslösningar rent generellt har mognat och förädlats med tiden och kan tillämpas rakt av nu.

För det andra har budskapen varit tydliga från Försvarsmakten när det gäller ekonomin – det handlar om att fördela underskott i kombination med att ”bydéna” fram åtgärder à la Cajsa Warg. Inom snar framtid lär den senaste avvägningsprocessen i Högkvarteret materialisera sig i offentligheten inför det budgetunderlag som lämnas under våren. Det lär bli stark läsning trots att ingredienserna var och en har varit kända över tid, men det är alltid en annan sak när man får helheten serverad svart på vitt. De politiska reaktionerna kommer att vara ett lackmustest på många sätt (ursäkta ordvalet, kunde inte låta bli). På den civila sidan är det fortsatt stiltje av den mer destruktiva sorten, när det gäller resurser för att möta ökade och förändrade krav.

kustrobot

Robotbil i ”nyskick” från kustrobotbatteriet till salu på Blocket i januari 2015. Bilden lånad från Skippers blogg (följ länk i texten till vänster).

 

För det tredje har Försvarsmakten presenterat den första delen av perspektivstudien och i regleringsbrevet för myndigheten framgår att Försvarsmakten inom ramen för det fortsatta arbetet under 2017 ska belysa alternativa utvecklingar av Försvarsmakten för att möta omvärldsutvecklingen. I redovisningen ska bl.a. ingå preliminära förslag till alternativa försvarsmaktsstrukturer, inklusive kostnadsberäkningar. Arbetet ska slutredovisas i samband med årsredovisningen för 2017, men analysen och rekommendationerna i stort kommer att brisera under hösten i och med en delredovisning till regeringen. Här kommer det finnas bränsle nog för alla hugade att ge sig in i en yvig debatt.

 

För det fjärde föreligger stor risk att det säkerhetspolitiska läget fortsatt förvärras. Jag hade gärna – apropå det där behovet av optimism i inledningen – skrivit något om att det allmänna världsläget är bättre än vi tror och i alla fall inte så illa som det ibland verkar, såhär i vårt hörn av världen. norberg Ja, de långsiktiga globala utvecklingstendenserna är positiva – för att inte säga revolutionerande bra – inom flera viktiga områden. Perspektivet är sant och behöver påminnas om.

Problemet är om ett sådant perspektiv mixas med kopplingar till hur nuläget bör bedömas i försvars- och säkerhetspolitiken, eller om den övergripande bilden används för att relativisera bedömningar som handlar om här och nu. Jag har till exempel svårt att ta det faktum att färre människor än någonsin dör i krig som något fundamentalt lugnande, då ambitionen rimligen bör vara högre än att glädjas åt det. Risken med att se på förluster i Syrien, Kongo-Kinshasa, Irak, Jemen eller Ukraina genom ett filter av att det i alla fall är färre förluster nu än då, är att läget relativiseras. På samma sätt är det märkligt att ta det faktum att börserna reagerat positivt på valet av Trump i USA som intäkt för att vi nog sett alltför dystert på samtiden. Att Trump eventuellt sjösätter sitt gigantinfrastrukturprojekt och begår en överenskommelse med Putin som i förlängningen skyddar förmögenheter och makt i respektive extended family, lär betyda mer i denna begränsade utblick än hur demokratierna utmanas och värderingar om frihet riskerar att beskäras på det monetära skurkaltaret.

För det femte vill jag varna för den reflex av kortsiktig självbevarelsedrift som lätt får fäste när ett land befinner sig i försvarspolitiskt trotstillstånd. Det vill säga att när man så gärna vill att läget egentligen är bättre än hur man beskriver det, då växer misstänksamhet lätt in mot försvars- och säkerhetspolitiska bedömningar som gör ont och utgör en dyster kontrast mot förhoppningar man så väl vill och kanske till och med behöver känna efter ett år som 2016. Till detta kan adderas det element i opinionsbildning som handlar om att man måste förnya sig, gubevars, för att framstå som på framkant. Efter omfattande samsyn om eländet under året kan det kicka in och då följer många med, på svenskt manér: Kanske har Trump rätt attityd mot Putin ändå, just business är ju i alla fall en konstrast till hjälplöshet?

Vi kan välja att blunda, såklart, eller undergräva trovärdigheten i de analyser och beslut som tas och förklaras med säkerhetspolitiska skäl, genom att till exempel ställa dem mot affärsintressen (läs: hamndiskussionerna). Statsmakterna riskerar då att agera oklokt med våra underrättelsetjänster, när de indirekt tvingas ut på banan – utan att kunna kliva ut på den – för att förklara bedömningarna. Råder oförmåga att analysera den ryska regimen som ett system av maktbevarande, röveri och systematiskt undergrävande av folkrättens grunder, och enbart tänka i rent militära termer kring rysk förmåga, ja då kan det säkert framstå märkligt. Framförallt måste vikten av samlat, strategiskt agerande förstås på djupet (nationellt och internationellt), liksom det systemhot vi inte har något annat val än att möta.

Jag rundar av året med en preemptive strike mot retorisk oro över kombinationen Putin-Trump och dess effekt, samtidigt som lättnad kan inträda över en till synes mer avspänd yta. Detta medan de värden och det självbestämmande som framhålls i demokratiernas högtidstal, likt va-systemets osynliga kris, vittrar sönder under jord.

2017 ter sig utmanande som en lång rad prövningar. Gott slut!

putintrump

Foto: Mindaugas Kulbis/AP

PS. Med tanke på den senaste händelseutvecklingen mellan CEO för USA Inc. och bossen i Moskva, kan det vara värt att nämna en annan del i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2017. ”Försvarsmakten ska med stöd av Försvarets Radioanstalt och eventuellt övriga berörda myndigheter fortsätta analysera och utveckla förmåga att genomföra aktiva operationer i cybermiljön för ett förstärkt cyberförsvar. Utvecklingen ska rymmas inom given ekonomisk ram.” Arbetsläget ska rapporteras i juni.

Läs t.ex. Oscar Jonsson och John Schindler på temat.

Moderatplakat?

Det försvarspolitiska arbete som Moderaterna inledde under Hans Wallmarks ledning i januari är redan klart, eller i varje fall så långt gånget att M nu drar slutsatsen att man vill addera två miljarder per år till försvarsanslagen 2016 – 2020 och redan i vårändringsbudgeten tilldela Försvarsmakten ytterligare 500 miljoner kronor.

I samband med att den säkerhetspolitiska arbetsgruppen tillsattes sade Wallmark att

Det finns anledning för oss moderater att vara självkritiska. Det är viktigt att nu försöka lyssna in den kritik som vi har mött och försöka göra något åt den.

Det gick snabbt. Ja till och med så snabbt att man inte verkar ha lyft partiets konkreta bud i den interna Allians-diskussion som är rimlig utifrån att försvars- och säkerhetspolitiken är en del av decemberöverenskommelsen. I alla fall inte av TT:s Owe Nilsson att döma:

Det finns också anledning att peka på att det inte var särdeles länge sedan (november närmare bestämt) som Alliansens gemensamma budgetförslag för 2015 i stort var en fortsättning på tidigare åtta års regeringsinnehav, vilket jag nämner här. Således är det intressant att veta hur djupt Moderaternas interna eftertanke har fått fäste, utöver tillfredsställelsen i att få regeringen med den populära försvarsministern på defensiven. Man undrar vad moderaterna kommit fram till i det interna arbetet, som resulterar i de nya pengarna? Vad är det man har uppfattat i omvärldsutvecklingen sedan november, som man inte hade tagit in innan dess? Anser man nu, plötsligt, att Försvarsmaktens underlag om långsiktiga obalanser är rätt och vad säger i så fall det om t.ex. besluten den förra regeringen fattade kring RB 5 (regeringsbeslut 5)? För trovärdighetens skull vore det bra med öppenhet kring det, samt att man håller i den självkritik som Wallmark på ett konstruktivt sätt har aviserat.

Enligt Nilsson här ovan har som sagt M:s utspel förvånat FP, som genom både Allan Widman och Jan Björklund har haft ett högt tonläge om försvarspengarna. Möjligen tog det moderata tålamodet slut. Det kanske rentav tog slut redan när Björklund under Reinfeldts tid förklarade uteblivna anslagshöjningar med att de inte fick gehör i regeringen för detta – något som Reinfeldt brutalpunkterade i Sälen med att några sådana krav minsann inte ens hade rests i reella förhandlingar inom regeringen och några avvikande uppfattningar har ej heller framförts.

Mer förutsägbart är att Moderaterna även meddelar att de

(…) förutsätter också att regeringen kommer att tillsätta en Natostudie som ser över de konkreta förutsättningarna för ett svenskt Natomedlemskap. Vi har svårt att se hur vi ska kunna enas med regeringen om ett försvarsbeslut om den inte innehåller en Natostudie.

Det har de faktiskt sagt, i lite olika ordalag, hela tiden. I Ekot framstår det mer villkorslöst, med att ”man förutsätter att regeringen tillsätter en Nato-studie”. Det återstår att se hur man kommer manövrera sig i frågan, vilket faktiskt i grunden avgörs av om man över huvud taget vill göra upp eller inte. M vet att S inte plötsligt kan brista ut i NATO-utredning och frågan är hur de själva skulle se på ett så plötsligt resultat, med tanke på att de tidigare varit ömsinta mot både opinion och Helsingfors i denna fråga – särskilt med adress till FP som varit mer hårdhudade.

Om det blir en kompromiss står min tidigare gissning fast, nämligen att man hänskjuter den till det arbete med nationell säkerhetsstrategi som statsministern har aviserat men som mig veterligt ännu inte har inletts. Man syr ihop diskussionen om svenska vitala intressen med frågan om internationella samarbeten och kanske använder man ambassadör Bertelmans utredning som brygga (den har inte behandlats politiskt utan åkte rakt ut i tomma rymden) och säger att den kommer behandlas inom ramen för detta. En slags NATO-utredning som alla bör kunna leva med. Eller så blir det en överenskommelse om att man diskuterar möjligheten att göra en parallell studie tillsammans med Finland när valet på anda sidan Östersjön är klart och man vet hur de politiska majoriteterna ser ut.

Till sist: Med dagens moderata bud har allmänhet och myndighet fått spannet utmätt: Någonstans mellan S och M kommer man att hamna, förutsätt att man kommer överens. Därmed kan man lägga Försvarsmaktens beräkning om vad den beställda organisationen egentligen kostar åt sidan. Det är dock inget ogjort arbete från Högkvarterets sida eftersom det har synliggjort strukturell obalans och i realiteten lägger bevisbördan i knät på politiken när det gäller att ta ansvar för innovationer som ska tryckas in i ram. Svårare är det för tillträdande ÖB, som lär pekas ut när som helst nu, inför övertagandet till hösten.

Till sist II: Dagens moderatbud visar också hur viktig upplevda opinioner är för partiernas utvecklingsarbete [spår av ironi kan förekomma]. Det är såklart helt rätt att de politiska besluten ska finansieras och att Försvarsmakten ska vara i balans mellan uppgift och utgift – något som opinionstrycket faktiskt har lyckats medvetandegöra en bredare krets än de närmast sörjande. Men noterbart är att varesig S eller M har sagt ett ord om resurser till krishantering och civilt försvar – som också ska omfattas av inriktningspropositionen – vars omfattande behov av uppbyggnad men framförallt utveckling för dagens samhälle och omvärldsutveckling naturligtvis inte är gratis. Samhällets funktionalitet i kris, höjd beredskap och krig är själva grundfundamentet för försvarsförmåga i vid mening. Till det kommer den sårbarhet för påverkansoperationer som alltmer uppmärksammats – även politiskt. Utan det civila samhällets stöd kan Försvarsmakten inte kriga alls. Och med en politisk ledning och opinion vars sinnen trollas till icke-beslut eller kontraproduktiva åtgärder, kan vi ha två brigader på Gotland och ändå förlora striden. När hålls presskonferens om de nya miljarderna i den budgeten och konkreta förslag till åtgärder?

Uppdatering 1750:

Minns ni följande?

Socialdemokraterna har inte kunnat presentera en ansvarsfull finansiering, krona för krona. Socialdemokraterna orkade inte hela vägen in i mål, det beklagar Alliansregeringen.

Det sade Försvarsberedningens dåvarande ordförande Cecilia Widegren (M) vid presskonferensen i maj 2014. Jag förstår om blodådrorna står rakt ut i pannan på försvarsminister Hultqvist idag när han hör moderaternas talesperson Hans Wallmark i Studio Ett säga – apropå moderaternas två miljarder kronor per år – att de är ”beredda att medverka till seriös finansiering på den nivå vi kommer hamna på”, men inte specificera sig. Lockelsen måste vara stark att avkräva M en detaljerad redovisning för finansieringen vid nästa förhandling, så som gjordes för ett år sedan. Dock är det en välsignelse om moderaternas nya förhållningssätt kan leda till att man kommer bort från ”krona för krona” i överläggningarna och istället enas om vad man vill uppnå. Hultqvist bör därför storsint sparka bredvid det öppna målet och fokusera på sak, för vårt gemensamma bästa. Amen.

Politikens kommandotaktik

Mina högt värderade blogg- och försvarstwitterkollegor har redan gått igenom de ekonomiska aspekterna av gårdagens försvarsekonomibud från regeringen, med varierande entusiasm över förslagen, t.ex. Wiseman på sin blogg, Brix och Oscar Jonsson, så jag tänkte detta inlägg ska handla om annat än vad det reella tillskottet egentligen kan tänkas bli, hur det står sig gentemot ambitionsnivå och den säkerhetspolitiska utvecklingen. Men för den som ändå vill ha en snabb bedömning av budet kommer det här:

Det innebär ett fortsatt strukturellt underskott och problemen puttas som en växande snöboll framför politiken och Försvarsmakten. Men i rättvisans namn är det samtidigt ett fortsatt trendbrott när det gäller politisk vilja över hela linjen att tilldela mer resurser till det militära försvaret och resultatet hade kunnat vara mycket värre om inte försvarsminister Hultqvist och statssekreterare Salestrand hade tagit strid för pengarna eller varit mer lättviktiga i regeringen.

Förslagen är inte obetydliga, men kanske mer som signaleffekt riktat mot medborgarna än som något som skapar en grundläggande nivåhöjning som får eventuella yttre bråkstakar att tänka om  – eller som positionerar Sverige gynnsamt i relation till de vi förhoppningsvis står gemensamt med om kriget kommer. Ett stort bekymmer är att inget ännu så länge har tilldelats den grundläggande civila förmåga som är helt avgörande för det militära försvaret och (t.ex. när det gäller påverkansoperationer och gråzonsproblematik) är helt avgörande för det politiska beslutsfattandet när det gäller att faktiskt använda det vi har, om det så står på Gotland eller ej.

Hur kommer det sig då att politiken fortsatt inte vill finansiera den ambitionsnivå man genom försvarsberedningar och oro över den säkerhetspolitiska utvecklingen uttrycker behov av? Om man skalar av det hela tror jag det beror på att opinionen och därmed politiken (man kan också vända på den ordningen) inte kopplar ihop omvärldsutvecklingen med svenskt försvar, varesig civilt eller militärt. Det finns en mycket grundläggande uppfattning om att det inte har med Sverige att göra, såvitt inte den politiska ledningen anser att man ska ut på ”militära äventyr” i omvärlden eller i Baltikum – men det är i så fall Sverige som bestämmer den saken. Som om vi alltid har ett val, till synes vaccinerade mot umbäranden eller ofrivillig inblandning. Det är allt färre röster kvar från andra världskriget som minns hur det är när det krymper inpå och i det kollektiva minnet ligger att vi gubevars klarade oss helskinnade ur ett kallt krig. Så varför skulle vi inte göra det nu? Denna mycket grunda förståelse för orsak och verkan, för samband och logiska beroendekedjor, manifesteras även inom andra områden: Stopp för vapenexport! säger t.ex. personer som samtidigt tycker Sverige ska kunna agera med Försvarsmakten (enbart med mer moraliskt högstående importerad utrustning får man förmoda). Eller ingripa mot ISIS! Men samtidigt ska vi ha mycket strikta demokratikriterier etc etc.

Ovanpå denna grundläggande förståelsebrist saknas uppenbarligen förtroende för att pengarna används effektivt och till rätt saker. Djupt in i Regeringskansliet finns en misstro mot hur Försvarsmakten omvandlar pengar till operativ effekt, manifesterat av uttrycket hur lite får vi ut av de här dryga 40 miljarderna egentligen?! I ett försök att rå på de strukturer man anser oförmögna att pressa ur mer effekt ger man sig på att sända tomtebloss på presskonferenser istället för att skjuta till en säck med pengar och säga varsågod ÖB, gör det bästa du kan av detta. Därmed detaljstyr man och så långt från uppdragstaktik man kan komma levererar politiken istället besked om materielsystem och plattformar på löpande band, för att i nästa stund inte medge bemyndiganden så att myndigheten får köpa det man ska i tid, vilket gör att anslagssparandet blir en skön slant i statens kassakista.

Här råder ett systemfel: Politiken kan inte ena dagen ta emot ekonomiska underlag och förslag till utformning av Försvarsmakten och säga att de verkar genomtänkta, relevanta och bra, för att nästa dag göra helt andra överväganden både vad gäller ekonomi och utformning. Antingen har man ett Högkvarter som ska göra professionella sammanvägda bedömningar över vad som är bäst i ett helhetsperspektiv – inom given ekonomisk ram – eller så lägger man ner det och tar fullt politiskt ansvar på detaljnivå ner till skosnöret på kängorna. Det är lätt att tycka det är bra att politiken ändrar på sakernas tillstånd, t.ex. materiel eller lokaliseringar, när det går i rätt riktning utifrån eget intresse eller utsiktspost, men principiellt bör man då inte klaga när politiken genom genomförandegrupper eller andra konstruktioner ställer till elände om det går en emot.

Jag skrev om kompetensområden och ömsesidig respekt i Axess för ett år sedan att det är självklart att politiken ska styra både anslag och uppgift. Men om politiken undandrar sig uppgiften att mejsla ut grundläggande intressen att försvara och sätta tydliga mål – vilket visas gång på gång i Riksrevisionens granskningar – och istället petar i det som känns överblickbart och mer slagkraftigt just då, men som egentligen borde vara ÖB:s eget beslut, ja då sjunker auktoriteten på båda håll och man förlorar respekt för varandra i en ömsesidigt destruktiv dans. Jag menar att ömsesidig respekt kräver klarspråk, tydlig rollfördelning och tillämpad uppdragstaktik – samt ett osentimentalt ansvarsutkrävande.

Faktum är att det borde vara ett gemensamt militärt och politiskt intresse att så är fallet och att man därmed börjar behandla varandra därefter, det vill säga med tydliga besked och avgränsningar för varandras kompetensområden. Vi får nu regeringens besked, dess ingångsvärde i förhandlingarna inför inriktningspropositionen, och sedermera vet vi resultatet av dem. Först långt efter det kommer den nationella säkerhetsstrategi som statsministern har aviserat, där Sveriges vitala intressen klaras ut och vilken väg vi ska gå t.ex. när det gäller internationella samarbeten. Det är däremot en uppgift för politiken och allt sker som vanligt i fel ordning.

Vidare i försök till förklaring av hur man fortsatt kan underfinansiera Försvarsmakten: Regeringen vet att oppositionen varesig har någon färdig alternativ försvarsidé eller någon egen enorm kassakista att ösa ur. I synnerhet inte om man ska prata ihop sig om ett gemensamt Allians-bud. Det var faktiskt så sent som i november Alliansens gemensamma budgetförslag för 2015 landade på ”att anslagen år 2024 kommer vara drygt 5,5 miljarder kronor högre på årsbasis jämfört med tidigare beräknade anslag”, vilket får oss som hängt med ett tag att le snett när man nu högljutt kritiserar regeringens förslag.

Sanningen är att alla lappar och lagar och producerar koldioxid med ett eftertryck av sällan skådat slag. Men det verkar inte vara något parti som är beredd att säga en enda sak: Vi kan inte hitta några större brister i Försvarsmaktens eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps ekonomiska underlag och vi har inte ändrat oss vad gäller ambitionsnivå, tvärt om. Vi tillskjuter därför x x kronor och om Försvarsmakten eller MSB inte förvaltar dem väl och visar på x x resultat efter de mål vi har satt upp – som i sin tur är spårbara utifrån en genomtänkt säkerhetsstrategi – kommer vi utkräva ansvar och säga tack och hej till dessa myndighetsledningar efter de x x år man får på sig.

Till sist kan det vara värt att läsa ÖB:s militära råd som publicerades för precis ett år sedan:

Därför är det viktigt att inte nu låsa in Försvarsmakten i kortsiktiga och begränsade lösningar som på längre sikt kan skapa operativa, ekonomiska och personella begränsningar som leder till att den totala försvarsförmågan blir oförändrad eller till och med minskar (…) Självklart skulle en större insatsorganisation välkomnas av Försvarsmakten, men då gäller det att den är finansierad. Annars riskerar den att leda till ytterligare obalanser mellan uppgifter och resurser och att vi tvingas flytta runt problemen inom myndigheten.

PS. Idag var försvarsminister Hultqvist (S) med i en längre Studio Ett-intervju, med efterföljande samtal mellan mig och Niklas Wiklund (Skipper). Klippet finns här.

Nyheten är ingen nyhet

Idag var det säkerhetspolitisk debatt i riksdagen. Moderaterna begärde den  i höstas, med anledning av det ”oroande nya och försämrade säkerhetsläget i Sveriges närområde” och läget har ju knappast förbättrats sedan dess.

Men vad kom då ut av debatten? Ingenting, är den första reaktionen. Ingen ny förklaring till formuleringen om alliansfriheten i regeringsförklaringen, inget nytt i NATO-utredningsfrågan, inget nytt om hur partierna ser på kriget i Ukraina, terrorism eller de svenska positionerna.

Men faktum är att just detta är en nyhet. Kanske rentav den största: Det är som om ingenting har hänt, trots att samtliga partiföreträdare bekräftade att situationen förändrats till det sämre.

Man kan kalla det robust och ståndaktigt, vilket är precis vad utrikesminister Wallström (S) indirekt gör. Vi ändar inte säkerhetspolitisk linje på grund av rysk aggression, sade hon, det är NATO-förespråkarna som är rädda för Putin och vill ändra den svenska politiken därefter. Och vad skulle det ge för signal till Finland, om Sverige utreder frågan (som Finland har gjort ett antal gånger, min anm.)? Dessutom söker utredningsförespråkarna strid, samtidigt som de talar om samarbete i försvars- och säkerhetspolitiken, enligt Wallström.

Karin Enström (M) vände föga förvånande på steken och pekade på den oförankrade förändringen i regeringsdeklarationen och svensk tradition att samarbeta, nu när samtliga borgerliga partier är för en utredning och det dessutom finns goda skäl för en, vilket ambassadör Bertelman har påvisat.

De borgerliga partierna har onekligen viss uppförsbacke när utrikesministern inte utan tillfredsställelse påpekar att de hade åtta år på sig att utreda saken i regeringsställning och Dalunde (MP) påminde om Reinfelds tre kriterier för att frågan skulle bli aktuell; bred folklig förankring, parlamentarisk förankring samt att Finland går med. Men det är inget bra argument i sak att avvisa något bara för att det kunde gjorts tidigare och moderaternas försvarslinje går ut på att så mycket har hänt i säkerhetspolitiken bara sedan regeringsskiftet, att man måste lägga det bakom sig.

Men hur allvarligt ser de egentligen själva på NATO-utredningsfrågan?

Dagarna efter moderaternas begäran om dagens aktuella debatt gick Björklund (FP) ut och krävde återinkallande av Försvarsberedningen. Samma tågordning upprepade sig när den nyvalda partiledaren Anna Kinberg Batra (M) uttryckte behov av utredning av NATO-medlemskap och FP strax efter skruvade upp volymen genom att kräva att frågan ska in i överläggningarna om försvarsinriktningspropositionen med ett lätt förtäckt hot om att regeringen annars kan glömma en blocköverskridande överenskommelse om försvaret. Detta var dock inget som upprepades under dagens debatt, måhända beroende på att man inte är helt överens inom borgerligheten om att mosa försvarspropositionen på frågan, eller för den delen om man anser att Sverige ska bli medlem eller ej.

Därav Enströms ”diskussionslinje”, dvs varför vägrar ni utredning? istället för därför kräver vi en utredning om ni vill att decemberöverenskommelsen (som omfattar samarbete i säkerhetspolitiken) ska hålla och de pågående försvarsöverläggningarna fortsätta.

När det gäller den kommande försvarsinriktningspropositionen tror jag det finns en seriös vilja hos de flesta av partierna att sluta en blocköverskridande överenskommelse. Det beror dels på att man – faktiskt – ser allvarligt på situationen och vill ta gemensamt ansvar, men också på följande faktorer:

  • Man vet att det inte finns några riktigt djupa partimotsättningar (sånär som NATO-frågan). Särskilt inte sedan försvarsminister Hultqvist har tonat ner den totala fokuseringen på nationellt försvar till förmån för mer både-och och inte längre pratar om att återinföra värnplikt utan utreda med fokus på Norge och Danmarks modeller. Partierna har inte heller något eget genomarbetat förslag till alternativ insatsorganisation och med tanke på den sifferexercis som försiggått de senaste åren, är man inte benägen att höfta vilt när det gäller kostnader för nya kreativa förslag.
  • Ingen har en finansminister som är beredd att slanta upp de pengar som krävs, knappt ens till de första stegen i Försvarsmaktens decemberunderlag till regeringen, vilket Försvarsmakten enligt uppgift ska specificera till tre miljarder kronor om året imorgon fredag. Detta skapar i sin tur ett intresse för att om inte hålla ihop, så i varje fall inte bli sist kvar med minst pengar.
  • Försvarsmakten har manövrerat sig fram till att i den allmänna uppfattningen stå för trovärdigt facit när det gäller försvarsekonomi – det är myndighetens besked och beräkningar man ställer mot partierna och så har det inte alltid varit. Vad gäller utformning av insatsorganisationen däremot, finns det synpunkter på huruvida det är rätt att i stort fullfölja inriktningen från 2009 eller ej, vilket i sin tur ger partierna möjlighet att byta klossar i Försvarsmaktens förslag, men i stort samförstånd hävda samma beräkningar (risk för hundhuvud i Försvarsmaktens knä vad det lider).
  • M, C, FP och KD vet att förväntningarna är höga på försvarsministern och att fallet kan bli hårt om finansministern vägrar öppna plånboken genom utfästelser om substantiella tillskott i närtid, eller om regeringen gör något som liknar det man kritiserade den förra regeringen för, när samarbetet imploderade inför öppen ridå i Försvarsberedningen. Det ger dem en stark förhandlingsposition. Samtidigt vet S, inte minst efter dagens aktuella debatt om säkerhetspolitiken, att de borgerliga inte kommer villkora NATO-utredning med samarbete och att samtliga har interna processer när det gäller respektive försvarspolitik, vilket innebär att man knappast kommer med genomarbetade motförslag. Hultqvist kommer därför, med hela regeringskansliet och Försvarsmaktens utrednings- och uträkningsresurser bakom sig, kunna peka på varje förslag, sätta en prislapp på den och njutningsfullt säga krona för krona.

I partiledardebatten nyligen deklarerade statsminister Löfven att man ska arbeta fram en nationell säkerhetsstrategi. Det är bra och verkligen på tiden då den förra har nästan 10 år på nacken och EU ska komma fram till motsvarande under året. Wallströms aviserade säkerhetspolitiska vårturné, för ett brett samtal om frågorna, ska förmodligen ses i ett sammanhang och det kan tyda på att det är hon som ska leda arbetet. Moderaterna, å sin sida, ska under Wallmarks ledning ta fram en ny försvars- och säkerhetspolitik, men innan dessa processer är klara ska alltså en försvarspolitisk inriktningsproposition jobbas fram och sedan beslutas om.

Egentligen är det inga konstigheter. Försvarspolitikens bästa gren har länge varit att fatta beslut i fel ordning och om man väntar på att alla ingångsvärden ska vara på plats blir det aldrig några beslut över huvud taget – vilket också är ett slags beslut när tiden går och verkligheten förändras.