Kategori: Försvarsmakten
Lägga ner är svårt – tillväxa är svårare
Det hade ju kunnat vara en känsla av full fart framåt och försvarspolitisk tillförsikt nu, inför ett försvarsinriktningsbeslut när politiken har samlats till att tillskjuta ett historiskt tillskott – med svenska mått mätt – till Försvarsmakten. Den rådande säkerhetspolitiska utvecklingen kräver det bästa av oss och hur vi agerar noteras av omvärlden. Men istället för samling och signal om sammanhållen beslutsamhet, råder frustration på alla håll, dragkamp om makt och hot om att en fortsatt ökning mot 2 % av BNP riskerar implodera om de tillförda pengarna upplevs absorberas med ett slurp av sådant man trodde redan var på plats. Och då har vi ännu inte sett notan för det civila försvaret, som landar in till regeringen från de bevakningsansvariga myndigheterna i mars.
Förhandlingarna om inriktningspropositionen har som bekant ännu inte inletts. Därmed har inte alla de tillkommande element börjat hanteras, som erfarenhetsmässigt ramlar in under processen inför ett inriktningsbeslut: Det kommer dyka upp fler, ännu okända, ekonomiska realiteter. Det kommer resas krav på tillkommande ”satsningar” som inte är avdömda sedan tidigare och vi har en riksdag med majoritetsförhållanden som kommer göra avtryck. Minns till exempel ett tidigare luciabeslut (2004) då regeringen behövde Vänsterpartiets stöd, vilket resulterade i en förändring kring AJB i Arvidsjaur i elfte timman.
Men vad handlar frustrationen om? Här följer några nedslag i vad som har hänt som jag tror påverkar var vi befinner oss, samt ett försök till att förklara hur respektive aktör upplever situationen.
I höstas krävde M, C, L, KD och SD att Försvarsberedningen åter skulle kallas in, för att förbereda det kommande försvarsinriktningsbeslutet och få klarhet i de ekonomiska realiteterna. Försvarsministern avvisade detta, eftersom det skulle vara en omväg och onödigt byråkratiskt. När nu analysgruppen har arbetat, uppenbarligen utan att ledamöterna har haft tillgång till sekretessbelagd information och utan att man verkar ha uppnått en helt gemensam syn på det ekonomiska läget, kan således fem partier säga vad var det vi sade.
Det framstår som att man ännu inte har en helt gemensam grund att stå på inför de kommande förhandlingarna om propositionen, vilket var idén med analysgruppen. Vad man egentligen är oenig om, framstår för de flesta fortsatt outgrundligt. Vi vet naturligtvis inte hur resultatet hade sett ut om analysarbetet hade skett inom Försvarsberedningens ram, men en skillnad hade varit sekretessnivån.
En aspekt av sekretess och informationsspridning, är den återkommande synpunkten från de försvarspolitiska talespersonerna att de inte har blivit informerade. Daniel Bäckström (C) i DN:
Jag förstår att det är sekretess på en del. Men för helheten och prioriteringen i de kommande förhandlingarna är det ett problem om man inte har med sig alla ingångsvärden för hur pengarna fördelas och helheten.
Detta är en närmast evig fråga. Men det har inte alltid varit som det är nu. Om man till exempel granskar sändlistorna för Försvarsmaktens budgetunderlag, ser man att fram till BU 08 fick utskottet tillsänt sig underlaget, inklusive de hemliga bilagorna. Senare sändes enbart de öppna delarna och tidigare öppna bilagor (till exempel personalredovisningen) gjordes hemliga. De senaste åren finns inte FöU på sändlistan.
Detta innebär såklart inte att ledamöterna står utan underlag, det är ju bara att gå in på Försvarsmaktens hemsida och tanka ner de öppna delarna, eller se till att myndigheten gör en föredragning inför utskottet, men det innebär att de är helt i händerna på regeringen gällande vilka delar de kan ta del av som omfattas av sekretess, i andra konstellationer än utskottet. Jag vet inte bakgrunden till att det är striktare delgivning nu än förr, men det kan ha med ökat underrättelsehot och mindre tillit till ledamöter att göra (dock är det samma ledamöter i aktuella fora). Oavsett bygger det in en automatisk dragkamp om information när man vill dra välgrundade slutsatser, samt den mer negativa möjligheten att undandra sig ansvar, vilket yttrar sig på olika sätt. Politiker kan säga ”vi fick inte veta!” och myndigheten kan tänka ”varför förstår ni inte hur läget är?”, medan man på försvarsdepartementet möjligen känner att ordningen innebär att man har större kontroll.
En annan fråga – delvis sammanhängande – gäller vem som ska bestämma vad? Det är regeringen som styr riket, men majoritetsförhållandena ändrar förutsättningarna och hänsyn måste tas till riksdagen, om inriktningsbeslutet ska gå igenom. Därigenom är det inte bara traditionen att söka breda överenskommelser inom försvars- och säkerhetspolitiken som försvarsministern har att förhålla sig till (eller en socialdemokratisk vinst i att hålla den fd. alliansen splittrad inom området) utan ren mandat-matematik.
Från Försvarsmaktens sida lär man med stigande förvåning konstatera att politiker allt mer ihärdigt hävdar att deras avvägning och inriktning ska gälla, i konstrast till delar av Försvarsmaktens förslag. Expertmyndighetens och ÖB:s militära råd överprövas av människor som inte tillhör den militära professionen. Vad innebär det i förlängningen för vilket ansvar man kan ta som chef i myndigheten och vad händer om man inte står fast vid det råd man gett, utan börjar ta hänsyn till aktuellt politiskt läge? Hur skulle trovärdigheten i förlängningen påverkas av det?
En omständighet som kan skapa gnissel i de militärpolitiska relationerna, är om myndigheten utgår från att politiken uppfattar Försvarsmaktens underlag som rent objektiva, genomspelade och avvägda utifrån maximal försvarseffekt, utan andra inneboende krafter som drar åt olika håll – och sedan ändå glatt slår isär det hela. Men den bilden av det ”objektiva bästa” har inte alltid politiken, varesig nu eller tidigare (man känner andra så som man känner sig själv) och det är ett av skälen till att den försvarspolitiska detaljnivån är omfattande.
Det finns fler skäl till detaljstyrningen och alla är inte precis ädla, men några är lättare att förstå om man mentaliserar det politiska perspektivet: En orsak är en misstro gentemot Försvarsmakten när det gäller att effektuera de beslut som fattas (och då blir man än mer detaljrik för att öka säkerheten i styrningen till nästa gång). En annan orsak är minnet av tidigare politiska ingripanden som det sedan blir samsyn om, t.ex. återetablering Gotland. En tredje handlar om stödet för fortsatta satsningar i bredare politiska lager, i en helhetsavvägning mot andra politikområden: Så länge som det säkerhetspolitiska läget inte upplevs mer akut än att det finns tid för politisk styrning, måste de försvarspolitiska talespersonerna kunna komma tillbaka till sina riksdagsgrupper och redogöra för att det blev ungefär som de beskrev att det skulle bli, när pengatilldelningen motiverades. Annars riskerar stödet för fortsatta satsningar att utebli.
Men denna gång bedömer jag att grunden till den politiska envisheten framförallt återfinns i de antaganden som gjorts om krigets karaktär, som Försvarsberedningen skrev detaljerat om i Motståndskraft (Ds 2017:66). Utifrån dessa utgångspunkter, bland annat om det väpnade angreppet och innebörden av krigsavhållande förmåga, har beredningen mejslat fram sin inriktning. (1) Det finns således en spårbarhet mellan beredningens förslag och denna grundbild – förslag som man diskuterat fram och tillbaka, kompromissat kring och lyckats enas om. När beredningens förslag ifrågasätts läggs inte dessa bitar ihop, vilket förmodligen gör att man riskerar att tala förbi varandra.
Möjligen hade det varit intressant att se Försvarsmaktens sammanvägda utformning utifrån precis samma resonemang om det väpnade angrepp som beredningen för, med tillhörande beskrivningar om varför man eventuellt avviker och förespråkar något annat inom given ekonomi och tidsperiod för genomförande. Det hade kunnat renodla och tydliggöra eventuella skillnader och bevekelsegrunder mellan expertis och folkvalda.
Härmed utkristalliserar sig ännu en evig fråga: Hur gifter vi bättre ihop politiken och myndigheten kring grundläggande antaganden om vilken effekt Försvarsmakten ska kunna leverera över tid och i olika geografiska områden? Men nu är det inte så mycket tid för de eviga frågorna. Det står en ko på isen.
Försvarspolitikerna har bestämt sig och de kommer förhandla om totalförsvarspropositionen utifrån Försvarsberedningens förslag. Under samma tid ska man komma överens om ambitionsnivå för det civila försvaret i den utlovande totalförsvarspropositionen – ett område som inte brukar generera samma höga tonläge som inom det militära, men som nu laddas med förväntningar utifrån både ökad kunskap om vilken betydelse det har för det militära försvarets förmåga och de förpliktigande uttalanden som gjorts från politiskt håll.
Frågan kommer vara hur mycket som ryms inom given ekonomi och klassisk kohandel kommer utbryta, förr eller senare. Särskilt om det kommer nya besked eller önskemål att trycka in i kompotten, och något annat måste ut istället. Vi ska inte glömma att man militärpolitiskt är överens om väldigt mycket, när allt kommer omkring, och de inblandade kan påminna sig om att förlora en strid inte alltid betyder att man förlorar kriget. Ibland är det tvärt om.
Försvarsmakten har lämnat sitt underlag, och möjligen kommer det ytterligare besked i kommande budgetunderlag. Nu är det upp till regeringen att bestämma sig för vilken linje man vill driva och hur riksdagsbeslutet ska materialisera sig, så att vi över huvud taget har ett inriktningsbeslut från den 1 januari 2021.
Det är underkänt om vi gör tillväxten till det största försvarspolitiska problemet på länge.
(1) Läs ett resonemang om det i slutet av detta inlägg.
En julsaga
Sagan består av fria fantasier. Alla eventuella likheter med verkligheten är en ren slump.
Christina Malm lade ifrån sig telefonen och tittade ut genom fönstret i Fanfaren. Huset var ganska tomt, hon hade åkt in till kontoret för en arbetsdag innan nyår och det var redan mörkt i Karlstad. Hon drog en suck av lättnad. Nu var regleringsbrevet för 2020 färdigformulerat och regeringen hade givit myndigheten i uppdrag att påbörja planering för att möjliggöra hanteringen av ett ökat antal värnpliktiga och polisaspiranter. Om det beslutet inte hade kommit hade den planerade ökningen inte kunnat genomföras, det hade myndigheten varit tydlig med i sitt budgetunderlag. Men det är ju ingen garanti, tänkte hon. Christina hade varit generaldirektör för Rekryteringsmyndigheten sedan hösten 2015. Dessförinnan var hon överdirektör på Försvarets radioanstalt, mitt i centrum under hanteringen av FRA-debatten, vilket hade gjort henne både luttrad och rutinerad i kontakt med politiken. Nu måste bara pengarna fram också. Att Försvarsmaktens ramökning är ett faktum, betyder inte att tillväxten förverkligas. Det är en bit kvar innan det finns full förståelse för hur hela systemet hänger ihop – och vilja att betala för ambitionerna, tänkte hon. Hon tog upp telefonen igen för att ringa rektorn vid Försvarshögskolan, Robert Egnell, och berätta om skrivningen. FHS var i liknande läge och behövde resursförstärkas för att kunna omhänderta ökade utbildningsbehov av officerare. De hade ett bra samarbete, där också Försvarsmakten ingick, för att tydliggöra personalförsörjningens ömsesidiga beroenden och ha insyn i varandras beräkningar. Hon hoppades att han också hade glada nyheter att berätta.
…
I Stockholm klev överbefälhavare Micael Bydén in i bilen och borstade av sig lite snö från axlarna. Han tog ögonkontakt med J genom backspegeln och såg direkt att hans personskydd var lite förtjust över den lilla snö som till slut föll över huvudstaden. Veckan före jul hade han varit iväg och fräschat upp kunskaperna i vinterkörning och Micael visste att det var en årlig höjdpunkt.
– Jag måste läsa lite här i bak, så du kanske ska lägga band på dig och inte dra iväg i värsta bredställ idag? J nickade kort, log tillbaka i spegeln och tänkte som så många gånger förr att hans chef alltid var vänlig och närvarande, trots att han och de andra i teamet kunde se att jobbet tog på honom. Under hösten hade Bydén ibland försjunkit djupt i tankar och oftare än vanligt hade telefonsamtal rundats av med efterföljande tystnad. Snart var det nyår och han hoppades på ett lugnare kommande år för ÖB.
Överbefälhavaren hade precis som Rekryteringsmyndighetens GD fått information om sitt nya regleringsbrev och var nu bekymrad över en styrning som hade letat sig in i 2020 års upplaga. Precis en sådan styrning som inte gagnar verksamheten, tänkte han, medan J rattade den tunga bilen genom snömodden. Försvarsmakten hade fortfarande inte nått till 6 000 anställda kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän och ville upp till det beslutade antalet om nästan 7 000 personer, vilket är vad som krävs för den nuvarande organisationen. I regleringsbrevet slår dock regeringen fast att det inte ska rekryteras fler än vad som nu finns i myndigheten. ÖB tittade upp från pappret. Han visste att de hade varit tydliga med ambitionen att fortsätta fylla upp fastställd organisation. Det är viktigt för att Försvarsmakten ska klara alla uppgifter, från beredskap till övningsverksamheten och fler i grundutbildning. Han förstår att det departementet är ute efter är att frigöra ekonomi, men det handlar också om vilken inriktning Försvarsmakten ska ha och vilka operativa krav som ska kunna uppfyllas. Värnplikten är nödvändig, men kan inte ersätta användbarheten i de anställda. Han undrade om effekterna verkligen har varit uppe till politisk bedömning i bredare kretsar? Det är egentligen otroligt med dessa detaljstyrningar, tänkte ÖB, medan han fattade ett beslut: Han tänkte tala klarspråk om vad han tyckte om saken och gjorde en mental notering kopplat till det kommande talet under Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen. De var framme vid L24 och han lade ihop sin mapp.
– Det var ju nästan synd att det inte ens blev en liten sladd, sade Micael Bydén och klappade J på axeln när de gick från bilen.
…
Per Bolinder knackade på Tommy Åkessons dörr och gick in när han hörde ett högt ”ja!” genom försvarsdepartementets tunga trädörr. Det var två rutinerade departementstjänstemän som kände varandra väl, som slog sig ner vid Åkessons bord.
– Jo, apropå regleringsbrevet. Det blev en begränsning av antalet GSS/K i organisationen till slut, sade Bolinder.
– Ser man på, någon i huset har läst Försvarsberedningens rapport, skämtade Åkesson. Försvarsberedningen hade filat på varje ord i Värnkraft och han mindes diskussionerna om anställd kontra totalförsvarspliktig personal i krigsorganisationen, där beredningens förslag till utökad krigsorganisation framförallt innebär en utökning av mobiliseringsförband, snarare än stående förband och att antalet kontinuerligt anställda därför inte bör utökas i förhållande till dagens antal.
– Det kommer bli väsen om detta, om de börjar mullra på Lidingövägen, sade Bolinder. Hur gick diskussionen bland ledamöterna om att GSS/K behövs i utbildningen av fler värnpliktiga? Det är säkert något som Försvarsmakten kommer lyfta fram.
– De konstaterade att utökade grundutbildningsvolymer kräver utbildningsbefäl, och då måste man ju prioritera anställning av officerare istället för anställning av gruppbefäl, soldater och sjömän. Men det diskussionen kommer handla om, om det blir halabalo, och som kanske kan få fäste i några av partierna, är väl snarare hur ett lägre tak GSS/K påverkar snabbt gripbara förband, sade Åkesson och fortsatte: Vi skrev ju såklart om behovet av anställd personal som kan användas innan mobilisering, men om vi inte får upp flödet in i organisationen är det helt kört. Beredningen kom fram till att det totala antalet befattningar i krigsorganisationen handlar om 90 000 personer, mot dagens cirka 60 000 personer, och det kräver 8 000 årligen in i grundutbildning från 2024. Fixar vi inte att prioritera detta kan politiken glömma sina tillväxtambitioner och de vet de ju.
– Jo, men alternativet är ju också, rent teoretiskt, att inte skruva upp utbildningsvolymerna på bekostnad av antalet GSS/K. Vägvalssituationen är ju inte frånkopplad ekonomin, sade Bolinder. Man kan ju också tillföra mer pengar, nej?
De skrattade torrt och båda tänkte tillbaka på tidigare turbulens.
– Rent teoretiskt, ja. Men nu är det ju ett faktum så länge pengarna inte räcker till både och. Man kan ju resonera som så att en fortsatt situation med ett otillräckligt personalinflöde innebär större risker för möjligheterna att upprätthålla den militära förmågan, än att inte fullt ut fullfölja den planerade tillväxten av kontinuerligt tjänstgörande soldater, sade Tommy Åkesson. Det handlar om tidsperspektiv, eller hur? Rent teoretiskt skulle det här nya taket kunna leda till att antalet anställda i organisationen understiger kritiska nivåer med hänsyn till uppgifterna nu och en tid framåt, men det är en fråga om resursavvägning där framtida behov står mot nutida, sade Åkesson lakoniskt.
Vi får hoppas att de där nutida behoven inte sätts på prov, tänkte Per Bolinder när han åter var ute i korridoren. Men vår nutid är ett resultat av det som en gång var framtiden och det är ju ett skäl till att vi sitter där vi sitter idag. Han kom ihåg vilka formuleringar som mejslades fram om saken när han var sakkunnig i 2015 års personalförsörjningsutredning och undrade hur motståndsfickorna skulle se ut den här gången, när det gäller sänkt målbild för GSS/K. Det plingade till i mobilen av en nyhetsflash från DN och han läste:
”Nytt försvarsbråk under uppsegling. Moderaterna kräver fler anställda soldater”
Det här kan bli en lång dag, tänkte han och vände på klacken för att gå i riktning mot kaffemaskinen på våningsplanet.
…
Samtidigt satt generalmajor Lena Hallin vid sitt skrivbord på Högkvarteret och läste en annan nyhetsartikel. Hon har varit chef för MUST, den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, i åtta månader och i det uppdraget stänger man inte ner bara för att det är jul- och nyårshelger. Det var dock lite lugnare tempo nu och det medgav en stunds omvärldsbevakning. Hon ville hålla ett vakande öga på de civila myndighetschefer som rörde sig i närheten av hennes ansvarsområde och hade uppmärksammats på en aktuell intervju med MSB:s generaldirektör Dan Eliasson.
När Lena Hallin tillträdde var ett av hennes egna mål att bidra till ett nära samarbete med sina civila systermyndigheter. Något annat har Sverige inte råd med, särskilt inte när den potentiella angriparen kan använda vårt system med självständiga myndigheter och stuprör mellan verksamheter emot oss. Tanken gick tillbaka till artikeln. Därför är det så viktigt att minska eventuella friktioner och ge samma budskap i stort, utifrån respektive perspektiv. Hon rynkade pannan och rättade till glasögonen när hon läste rubriken: ”Civilt försvar viktigare än militärt”. Hon fortsatte läsa och undslapp sig en suck. Rubriken är tillspetsad, men han pratar om parallelliteten nu igen och folk riskerar att se det som ett nollsummespel, tänkte hon. Nästan som om det är meningslöst att satsa på det militära om den civila sidan inte hänger med.
MSB:s GD var både vältalig och medryckande och han var tydligt bestämd i uppfattningen att det är det civila försvarets tur att tilldelas resurser. Mustchefen tänkte att hon kunde ge Eliasson rätt i mycket av det han hade sagt till reportern – det militära försvaret är helt beroende av att det civila samhället kan ge stöd – men hon var trött på att de ständiga dragkamperna om ekonomin till området leder till att det ena ställs mot det andra när det är helheten som avgör hur nationen står sig. Hon tänkte på något som hennes företrädare, Gunnar Karlson, hade sagt en gång: Om vi bara satsar på en bra sköld, som vi kan hålla upp om någon angriper oss, kommer angriparen slå oss i knävecken.
Lena Hallin tänkte på den tid hon hade lagt ner för att få Försvarsmakten och Säkerhetspolisen att beskriva gråzonsproblematik på ett likartat sätt, så det skulle vara lättare för beslutsfattare och allmänhet att förstå att det inte är en linjär utveckling från fred, genom eskalerande gråzonsproblematik som sedan övergår i konventionellt krig. Numer tyckte hon att säkerhetspolischefen uttryckte det riktigt bra. Hon lade ihop tidningen och plockade ihop de rapporter hon behövde ta med hem över nyår. Det hade varit en lång höst och en på alla sätt mörk vinter som förmedlades i lägesbedömningarna. Medarbetarna gick tungt och underrättelsevärlden var sliten. Men beslutsam, tänkte hon i ett försök att muntra upp sig själv. 2020, undrar vad det året har att bjuda på?
Epilog: Det var årets julsaga (förra årets finns att läsa här). Hoppas ingen av de vars namn jag lånat tar illa upp. Efter nyår återkommer jag med den sedvanliga genomgången av programmet för Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen, som äger rum den 12-14 januari.
Är Finlands sak svår? Om värnplikt och militärt stöd
Nyligen skrev försvarsministrarna i Finland och Sverige – Antti Kaikkonen och Peter Hultqvist – en gemensam debattartikel på Svenska Dagbladets fristående gästblogg Säkerhetsrådet. Budskapet var att länderna fortsätter att fördjupa försvarssamarbetet genom bland annat bilateral operationsplanering och koordinerade gemensamma åtgärder i kris och krig. Ministrarna skriver också om den scenariobaserade övning på ministernivå som genomfördes i slutet av november, med syfte att öva det politiska beslutsfattandet i händelse av en konflikt.
Det finsk-svenska militära samarbetet gick in i en ny fas 2014, utvecklades vidare i och med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 och inriktades till exempel under 2016 till att omfatta hela skalan från fred, kris och krig (eller ”bortom fred” som det hette då). Sedan dess har flera ytterligare steg tagits för att länderna ska kunna agera militärt tillsammans. Den politiska viljan finns, liksom nära relationer mellan försvarsmakterna och interoperabiliteten jobbas det vidare med. Men hur styr respektive lands regelverk samarbetet i ett skarpt läge och hur påverkar personalförsörjningssystemen i förlängningen möjligheten – och kanske viljan – att agera gemensamt?
År 2017 tillsattes utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (Fö 2017:01). Utredningen hade uppdraget att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för Sveriges försvarssamarbete med Finland, med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som gjordes i förutvarande Förutsättningsutredningens betänkande (SOU 2016:64). Utredningens förslag En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland (SOU 2018:31) lämnades till regeringen i april 2018 och i betänkandet föreslogs bland annat lagändringar som skulle träda ikraft den 1 juli 2019. Dessa har dock ännu inte omsatts i lagrådsremiss och beslut. Detta innebär inte att det saknas förutsättningar för ett gemensamt agerande med militära resurser. Regeringsformen lägger inte några hinder i vägen för försvarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet. Däremot måste man se till så att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk–finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till Sverige ska ha de befogenheter i Sverige som är nödvändiga, vilket bör regleras. I Finland har ett författningsarbete avseende de rättsliga förutsättningarna för att lämna och motta internationellt bistånd, såväl militärt som civilt, lett till att ny lagstiftning trätt i kraft den 1 juli 2017 (Lag om beslutsfattande om lämnande av och begäran om internationellt bistånd).
Den 2 mars 2017 beslutade regeringen att totalförsvarspliktiga kvinnor och män ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gäller från 1 juli 2017 och skyldigheten att genomföra grundutbildning med värnplikt gäller från och med den 1 januari 2018. Skälet var att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde har försämrats och att Försvarsmaktens behov av personal i krigsförbanden inte kan säkerställas enbart på frivillig väg, vilket framgick i Personalförsörjningsutredningen året innan (SOU 2016:63).
Personalförsörjningen av det militära försvaret syftar ytterst till att förse krigsförbanden med för verksamheten utbildad personal och tillräckligt antal tjänstgörande under villkor som möjliggör att krigsförbanden kan användas på det sätt som Sveriges försvars- och säkerhetspolitik kräver – vilket naturligtvis inkluderar internationella fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser och operationer tillsammans med Finland i händelse av begäran om militärt stöd.
Regeringens uppfattning är att personalförsörjningen av det militära försvaret ska bygga dels på frivillighet och dels på totalförsvarsplikt. Syftet med detta är att uppfylla de mål som riksdagen angett avseende förbands- och personaluppfyllnad. Personalförsörjningen ska så långt som möjligt bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja, vilket anses öka sannolikheten för att individer efter genomgången grundutbildning söker sig vidare till anställning eller kontrakt med Försvarsmakten och hemvärnet.
Finland har ett försvarssystem som utgår från allmän värnplikt. Varje man med vissa undantag är värnpliktig från ingången av det år när han fyller 18 år till utgången av det år när han fyller 60 år. Enligt 62 § i värnpliktslagen kan en värnpliktig som fullgör beväringstjänst eller deltar i en repetitionsövning kortvarigt förordnas till tjänstgöring utomlands, bland annat om han i enlighet med sitt uttryckliga samtycke hör till en handräckningsavdelning som ska ge handräckning utanför Finlands gränser eller med stöd av sitt uttryckliga samtycke deltar i en internationell militär övning som främjar det nationella försvaret. En värnpliktig kan också förordnas att delta i sedvanlig fartygstjänstgöring när fartyget rör sig utanför Finlands territorialvatten (då krävs inte beväringens samtycke). Enligt 78 § i värnpliktslagen kan en värnpliktig som tjänstgöringsuppdrag förordnas till en handräckningsuppgift och till en räddningsuppgift enligt lagen om försvarsmakten. Vid en räddningsuppgift eller vid handräckning får värnpliktiga dock inte delta i gripande av farliga personer, röjning av sprängladdningar, uppgifter som förutsätter användning av vapenmakt eller i andra motsvarande farliga uppgifter.
Finland: Antal personer som deltagit i internationella insatser.
Försvarsmakten i Finland har avlönad personal och tjänstgörande värnpliktiga. I militär krishantering grundar sig tjänstgöringen på frivillighet och personalen anställs i ett särskilt krishanteringsanställningsförhållande. Krishanteringspersonalen består av försvarsmaktens avlönade personal och personal (som ofta är reservister) som rekryteras från den allmänna arbetsmarknaden.
Sverige: Antal personer som deltagit i internationella insatser (bild från Jens Petersson, Svenska FN-förbundet).
I Sverige skrev Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med Finland (SOU 2018:31) att frågan huruvida värnpliktiga är skyldiga att delta i operationer till stöd för Finland måste bedömas utifrån frågan vad som ingår i totalförsvarsplikten. Utredningen ansåg att den frågan låg utanför uppdraget men hänvisade till bedömningar avseende totalförsvarspliktigas tjänstgöring internationellt som görs i den tidigare nämnda Personalförsörjningsutredningens betänkande En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63) avsnitt 8.
Denna utredning, som jag hade förmånen att leda, ställer frågan: Om värnpliktiga utbildas och tjänstgör för att försvara Sverige militärt blir frågan: Var börjar försvaret av Sverige? Vidare gjorde utredningen upp med föreställningen att tjänstgöring utomlands per definition är oförenligt med icke anställda totalförsvarspliktiga. Ett exempel på det är skrivningarna i Försvarsberedningens rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) där det betraktades som uteslutet att använda värnpliktiga i insatser utanför svenskt territorium. Men sedan detta synsätt etablerats har Sveriges internationella ambitioner och åtaganden förändrats. Vi konstaterade att
Samarbeten har fördjupats syftande till försvar av Sverige och närområdet, medan den användbarhet som ifrågasattes då, utgick från svensk medverkan i internationella insatser i områden inte sällan geografiskt fjärran från Sverige, till exempel inom konceptet för EU:s snabbinsatsstyrkor och fredsbevarande insatser i krigsdrabbade länder. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har medfört ändrat fokus och Sverige har till exempel ingått en nära samverkan med Finland – ett samarbete som ska omfatta planering för scenarier bortom fredstid och bland annat en gemensam maritim stridsgrupp.
I utredningen resonerade vi vidare utifrån Försvarsberedningens sentida rapporter och de senaste inriktningspropositionerna, där det är en återkommande slutsats att länderna i närområdet kommer att påverkas och bli indragna i konflikten, vid eventuellt angrepp mot ett annat, vilket vi tyckte måste leda till slutsatsen att närområdet i vissa fall bör kunna ses som ett gemensamt operationsområde. I det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 kommer det till uttryck på följande sätt:
Den svenska försvarsförmågan syftar ytterst till försvar av det egna territoriet men ska också betraktas som en del i en gemenskap för stabilitet och säkerhet i norra Europa. Sverige har möjlighet och ett ansvar att påverka utvecklingen i Östersjöområdet. Regeringen anser att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas.
Försvaret av Sverige kan således, beroende på omständigheterna, börja utanför landets gränser, i samverkan med andra. Utredningen bedömde därför att icke anställd totalförsvarspliktig personal kan, om den politiska viljan finns och beslut fattas, sättas in i operationer inom ramen för de utfästelser Sverige har gjort gentemot andra länder och organisationer och som inte faller under vad som brukar kallas traditionella militära fredsbevarande insatser. Men vi skrev också att det inte innebär att värnpliktiga kan eller bör sättas in i alla eventuella operationer som faller inom ramen för Sveriges utfästelser gentemot andra länder eller organisationer.
Återigen: Personalförsörjningssystemets användbarhet utanför riket handlar om vad politiken anser omfattar försvaret av Sverige. Internationell militär krishantering i hela skalan från fredsbevarande till fredsframtvingande långt borta, är en sak. Resultatet av sådana insatser påverkar Sverige, direkt och indirekt, men kan bedömt inte anses vara direkt kopplat till försvaret av Sverige som land. Sådana insatser kommer helt säkert, som de alltid gjort, personalförsörjas med frivilliga och anställda. Åtaganden Sverige gör inom ramen för EU (eller NATO) är en annan, mer näraliggande försvar av Sverige, men långtifrån självklar för annat än soldater och sjömän med anställning eller kontrakt.
I en helt egen kategori återfinns det militära samarbetet med Finland och i det fallet handlar det ytterst om vad man lägger för betydelse i begreppet gemensamt operationsområde och vilka förband man planerar för att stödja med i situationer ”bortom fred”. Det är en politisk fråga och avgränsas inte av gällande lag.
Gemensamt för de tre nivåerna av internationella operationer är att de alla i grunden möjliggörs av en tillräcklig mängd personer med grundläggande militär utbildning. I Sverige sker den nu under plikt, oavsett om man har blivit uttagen till mönstring eller ansökt om prövning på grund av eget intresse. Det är således vanskligt att ställa olika personalförsörjningssystem mot varandra enbart utifrån användbarheten i de olika kategorierna (totalförsvarspliktig, anställd eller frivillig) i steg två. Steg ett är att över huvud taget få in tillräckligt många i systemet – för att kunna anställas eller för att kunna komma ifråga för internationell tjänstgöring på frivillig väg – och för detta är plikten nödvändig. Först då kan de politiska ambitionerna fyllas med innehåll, för tillväxt här hemma eller internationellt.
Ny bit i försvarsbeslutspusslet
När ÖB och Försvarsmaktens GD klev fram på pressträffen för att beskriva resultatet av det regeringsuppdrag myndigheten hade lämnat in tidigare under dagen, hade det redan mullrat ett tag. Från politiskt håll har man slitit för att få till pengatillskott och arbetat lång tid med den framtida utformningen av försvaret – ett arbete som nu ska betala sig genom ett märkbart förmågelyft med synbara avtryck som kan kommuniceras. I myndigheten har man slitit hårt med regeringsuppdraget, samt med frågan hur man på samma gång ska visa framåtanda och att man tar förtroendet på allvar, och kunna kommunicera att pengarna inte räcker till det försvar som politikerna har arbetat fram.
Försvarspolitiska talespersoner har den senaste tiden på olika sätt uttryckt oro och beslutsamhet utifall att myndighetens underlag skulle avvika för mycket från Försvarsberedningens inriktning. Idag hamnade fokus på ekonomin, men nästa steg kommer även prioriteringarna att nagelfaras. Samtliga partier utom regeringspartierna vill att det ska ske inom Försvarsberedningens ram. Det kommer vara svårt för försvarsministern att avvisa ett sådant krav, även om han förmodligen hellre vill ha större kontroll över fortsättningen genom egen regi. Men beredningen är ju inte upplöst mellan rapporterna och det finns historiska exempel på spänningar som uppstår om regeringen håller emot. Denna regering har dessutom en framtida riksdagsmajoritet att tänka på, om man vill få igenom sin försvarsinriktningsproposition om ett år. Det långsiktigt kloka, för att säkra ett längre perspektiv i planering och resurser, är förmodligen det kortsiktigt bökiga. Beslutsamheten i oppositionen ska inte underskattas, det kommer troligen bara leda till en upprepad konflikt och en regering som åter behöver krumbukta sig.
Detta inlägg är inte en genomgång av Försvarsmaktens underlag i sak. Det är inte heller en jämförelse mellan Försvarsberedningens rapporter och myndighetens råd. Det kräver mer noggrann läsning från min sida. Men här följer några initiala, mer övergripande reflektioner, kring sådant jag bedömer inte kommer uppmärksammas så mycket i de första svallvågorna:
Försvarsmakten skriver att nuvarande organisation snarare är strukturerad utifrån ”historiska betingelser, kompetensbredd och kompetensbevarande än dimensionerad för att lösa ställda uppgifter”. Vidare skriver myndigheten:
Då Försvarsmaktsorganisation 2016 i grunden inte är utformad och dimensionerad för att möta ett väpnat angrepp finns på kort sikt stora begränsningar, särskilt vid händelseutvecklingar som kan uppstå i ett försämrat omvärldsläge och vid högre konfliktnivåer.
Det är en pedagogisk utmaning att förklara varför man ska använda tillförda resurser i närtid – alltså det beredningen räknat på men som Försvarsmakten redan har inplanerat – till att bygga vidare på en organisation som man samtidigt dömer ut utifrån vad omvärldsutvecklingen kräver, om man ska spetsa till det. Detta istället för att ”gena” in i det nya. Min gissning är att det är en av de saker som försvarspolitiker kommer fråga ÖB om under redovisningar nästa vecka.
Understundom har det kommande försvarsinriktningsbeslutet lite i förväg beskrivits som en storsatsning på armén. Men av underlaget framgår något annat. Det är framförallt en struktur som sätts till 2025, funktionerna utvecklas därefter och bortom 2030 omsätts enligt denna plan de tunga materielsystemen. Utvecklingen förskjuts framåt i tid. Men, man bör samtidigt konstatera att det är Försvarsmaktens uppfattning – inte enbart försvarsgrenens – att bataljonsarmén är lämnad, brigadsystem etablerat och att divisionsförmåga hägrar. Marinen och flygvapnet ligger generellt närmare Försvarsberedningens förslag i underlaget.
Personalförsörjningsområdet sticker ut på olika sätt. Det framgår tydligt hur avgörande det är för att möjliggöra tillväxt – och hur allvarligt läget är. Nästa försvarsbeslutsperiod kommer inledas med ett personellt underskott, framför allt vad avser krigsplacerad personal i krigsförbanden och anställd militär personal. Försvarsmakten skriver att grundutbildningen är avgörande och att man i och med återaktiverad totalförsvarsplikt har det verktyg som krävs för att successivt öka grundutbildningsvolymerna i kommande försvarsbeslutsperiod. Officersförsörjningen framhålls också. Antalet platser har utökats vid såväl specialistofficersutbildningen (SOU) som officersprogrammet (OP). Antalet antagna elever har t.o.m. 2018 understigit tillgängliga platser, men nu ser det ju tack och lov ljusare ut. Sammantaget bedömer Försvarsmakten att personalbehovet för krigsorganisationen år 2025 är ca 70 000 och år 2030 ca 80 000 individer. Därutöver kommer mobiliserings- och personalreserver (2030) att bestå av ytterligare ca 20 000 utbildade totalförsvarspliktiga.
Försvarsmakten konstaterar att man har begränsade erfarenhetsvärden av att rationellt och effektivt ställa om nuvarande produktionskapacitet för att svara upp mot det som krävs för en organisation i tillväxt och skriver att man också till stor del är beroende av en ökande kapacitet hos externa parter, såväl andra myndigheter som inom den privata sektorn. Ett exempel som tas upp i underlaget är Rekryteringsmyndighetens kapacitet:
Kapaciteten hos TRM för att mönstra tillräckligt många mot Försvarsmaktens behov av inryckande till grundutbildning är helt avgörande för en förbandstillväxt. För att TRM ska kunna möta den ökning av utbildningsvolymer som Försvarsmakten aviserat krävs utökade anslag för TRM i enlighet med deras underlag för den försvarspolitiska propositionen.
En mycket viktig del i underlaget är formuleringarna om olika områden där myndigheten bedömer att det föreligger ett behov av översyn av lagstiftning som träffar Försvarsmakten och myndighetens bedrivande av verksamhet.
En central förutsättning för att förverkliga den tillväxt och de prioriteringar som föreslås i Värnkraft är att det är möjligt enligt de lagar och förordningar som reglerar Försvarsmaktens verksamhet.
Det hela utmynnar i ett förslag om en utredning, lite oklara ramar men den ska ”med ett brett mandat att se över lagstiftning som rör det militära försvaret, liksom det civila försvaret och dess verksamhet.” Försvarsmakten förordar en beredning för totalförsvarets utveckling, liknande den som fanns för utvecklingen av rättsväsendet (Beredningen för rättsväsendets utveckling, Ju 2000:13). Myndigheten vill däremot inte, till skillnad från Försvarsberedningen, att en ny myndighet ska inrättas med uppgift att granska, utvärdera och följa upp verksamhet inom totalförsvaret.
Försvarsmakten vill också att de rättsliga förutsättningarna ses över, vad gäller att ge och ta emot militärt stöd även för andra stater än Finland.
Vad gäller internationella operationer motsvarar ambitionen, uttryckt i ekonomiska termer, den som gäller i år. Försvarsmakten förordar deltagande i ”operationer som är tydligt avgränsade i tid (1-2 år nämns) och genomförs i samarbete med andra nationer som bedöms ha en reell inverkan på säkerheten i Sveriges närområde”. Man kan konstatera att vi är oändligt långt ifrån målsättningar från 1999 om att samtidigt kunna ha två bataljoner eller motsvarande förband insatta internationellt.
När det gäller pengarna delar sig bedömarna i några olika läger:
Några anser att det är en sak med den uteblivna uppräkningen – det är gängse ordning oavsett partier i regeringen – men de är däremot förbluffade över att beredningen i sina förslag har använt redan intecknade pengar, särskilt som förslagen enligt Allan Widman (L) ”fortlöpande avstämts med både Försvarsmakten och Försvarets Materielverk, vilka båda myndigheter dessutom hade fast representation i beredningen”. Något som också upprepades från politiskt håll i dagens kommentarer. Detta i kontrast till Försvarsmaktens GD vars bild, enligt DN, är att experten i utredningen inte har varit med när den samlade kalkylen har hanterats.
Andra anser att Försvarsberedningens beräkningar har varit orealistiska från början – med eller utan värdesäkring – i gammal god tradition av underfinansierade förslag och försvarsbeslut. Systematiskt underskattas kostnader medan tid för förbandssättning och tillväxt överskattas, enligt denna luttrade på gränsen till cyniska skola, där man också sliter sitt hår över politisk detaljstyrning.
Ytterligare en grupp konstaterar att det råder återkommande svårigheter att förstå varandra på båda sidor (civilt och militärt) och att systemfel gång på gång gör att riket hamnar i skilda världar i ekonomidiskussionerna kring det militära försvaret. Hur bör försvarsinriktningsbeslut egentligen processas fram för att undvika detta? Hur svårt kan det vara? Och hur bra är egentligen det politiska systemet på att styra och inrikta myndigheten. Underförstått tycker de som har detta perspektiv att de återkommande diskussionerna bara visar att det behövs mer, inte mindre, styrning och uppföljning (vilket för övrigt går på tvärs med ett antal förslag i underlaget som går ut på ökad egen handlingsfrihet).
Sanningen är förmodligen en toxisk mix av allt ovan, men helt klart är att vi nu upplever något som vi inte har varit med om på länge – och att det riskerar döljas bakom krutröken just nu. I grunden diskuterar vi hur mycket tillskott det egentligen handlar om och till vad pengarna ska gå i en tillväxtfas. Om vi för en liten stund bortser från hur sent det kom igång, hur snabbt det egentligen borde gå och hur mycket mer som faktiskt krävs, är det vi ser de första lite trevande stegen på en resa vi inte har tränat på under väldigt lång tid: Att öka försvarsförmågan inom både militärt och civilt försvar.
Jag skriver medvetet en resa, för vi är i början på den och det kommer krävas mycket mer av oss. Försvarsmakten uttrycker det som följer:
Kommande försvarspolitiska inriktningsperiod 2021 – 2025 bör ses som ett delmål mot att vidareutveckla den grundläggande försvarsförmågan även på längre sikt.
Men nuläget ser ut såhär:
Försvarsministern har helt säkert ett klart besked med sig från den senaste budgetförhandlingen med finansministern: Det blir inte ett öre till.
Försvarsberedningens majoritet trycker på: Vi ska ha vårt försvar! Beredningens rapporter är ett förhandlingsresultat och inte ett tankeexperiment.
Försvarsmakten har genomfört sitt arbete och ÖB har bestämt sig för att ge sitt uppriktiga militära råd byggt på genomförbarhet och maximalt pang för pengarna.
I början av mars kommer de bevakningsansvariga myndigheterna lämna sina underlag till regeringen inför försvarsinriktningsbeslutet. Försvarsmakten kommer sannolikt få ett antal uppföljande frågor att besvara (med eller utan Försvarsberedningen som mottagare). Ett antal för totalförsvaret viktiga utredningar tuffar på parallellt och det blir en proposition till hösten om inte himlen faller ner över våra huvuden.
We muddle through. Vi får hoppas att vi har tiden på vår sida.
Från Fia med knuff till Plockepinn?
Försvarsberedningens rapporter Motståndskraft och Värnkraft är – som PJ Anders Linder sade på en scen i Almedalen i måndags förra veckan – inget förhandlingsbud utan ett förhandlingsresultat. Riksdagens partier har tagit och givit och nått ett majoritetsresultat som inriktningsmässigt ingen har tagit avstånd från – ej heller statsministern eller finansministern. Det är pengarna det handlar om.
Försvarsberedningens rapporter har aldrig försetts med nytt omslag och helt oförändrade blivit försvarsinriktningspropositioner, utan att först ha bearbetats av regeringen och förankrats innan riksdagsbehandlingen med det eller de partier som för tillfället utgör samarbetspartners inom politikområdet. Det nya nu är att regeringen riskerar att få en majoritet emot sig och att fyra partier i beredningen (det vill säga den före detta Alliansen) har sagt att de håller ihop om fortsättningen. Det nya är också att regeringspartiet lämnade en bilaga till beredningens rapport, där man avvek när det gäller den ekonomi som ligger till grund för förslagen. Nytt är också att beredningen, två månader innan överlämnandet av Värnkraft, fick kompletterande anvisningar om att införliva Statskontorets och Ekonomistyrningsverkets rekommendationer. Det var en tydlig signal om att regeringen avsåg föra en budgetstrid medels ”ansvarsfull ekonomihantering” som vapen, till skillnad från att tona ner hotbildsbedömningen eller skruva åt löften om till exempel nygamla regementen. Uppbyggnaden till detta skedde redan under Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen (skrev om detta i Officerstidningen nr. 4, 2019 s. 32-33).
Med andra ord: Regeringen ställer upp på de behov av förstärkt totalförvarsförmåga som Försvarsberedningen bedömer rimliga, liksom beskrivningen av det säkerhetspolitiska läget. Däremot får inte Försvarsmakten kosta så mycket som 84 miljarder år 2025. Budskapet från finansministern och (mer indirekt) från statsministern, i efterdyningarna av Försvarsberedningens rapport, är svåra att tolka på annat sätt. Det är mot bakgrund av detta man ska läsa det beslut regeringen uppenbarligen fattade vid regeringssammanträdet i torsdags – dagen innan Socialdemokraternas dag i Almedalen – men som inte offentliggjordes förrän Mikael Holmströms artikel i gårdagens DN.
– Om du exempelvis har fem miljarder år 1, vad väljer du då att lägga på? Det kan vara en kombination av marin, armé, flyg och ledningsfunktioner. Hur ser då balansen mellan dem ut? Det är det vi vill ha fram. Och hur ser det ut år 2? Vad går de nya fem miljarderna år 2 till? Och om du bestämmer sig för att inte göra så, då vet du vad du i så fall tar bort, förklarar ministern. (DN 190708)
Försvarsmakten har fått i uppdrag att tillsammans med övriga försvarsmyndigheter lämna underlag till regeringens försvarspolitiska proposition för perioden 2021–2025. Underlaget ska överlämnas senast den 15 november och innan dess ska arbetsläget redovisas för försvarsdepartementet vid två tillfällen under hösten. Inrikesminister Mikael Damberg (S) berättade också under ett seminarium jag modererade i Almedalen att ett motsvarande uppdrag gällande civilt försvar kommer gå till MSB och andra bevakningsansvariga myndigheter. Som sagt, så långt inget ovanligt inför ett försvarsinriktningsbeslut. Det är innehållet jag vill uppmärksamma, och tidsförhållandena.
Om regeringens intentioner vore att hålla beredningens förhandlingsresultat intakt och tilldela Försvarsmakten 5 miljarder kronor per år i ökat anslag, utan full politisk handlingsfrihet genom 16 olika inbördes prioriterade ”grupper” – ett militärt Plockepinn – hade uppdraget varit att kontrollräkna Försvarsberedningens förslag och att be ÖB ge sitt militära råd om lämplig åtgärd om Försvarsmakten hade fått fram ett avvikande resultat.
Min bedömning är att det Försvarsmakten med stödmyndigheter ska åstadkomma fram till november månad (groteska tidsförhållanden med tanke på uppgiftens komplexitet) i första hand syftar till full politisk handlingsfrihet att ta eller lämna vilka pinnar i högen som helst, samt att finansdepartementet ska kunna dra ett ekonomiskt streck som förvisso är balanserat, men som ligger under 84 mdr.
Försvarsmakten skulle kunna begära förlängd tid, vilket egentligen hade varit rimligt, men då bidrar myndigheten till en annan politisk lockelse: Fördröjt inriktningsbeslut.
Sedan en tid uttrycker sig försvarsministern i termer av ”försvarsinriktningsbeslut under 2020” (till skillnad från riksdagsbehandling före sommaruppehållet, innebärande en proposition under våren). Det lutar således åt ett nytt luciabeslut, vilket i sin tur innebär att propositionen arbetas fram parallellt med budgetförhandlingarna nästa höst – vilket troligen bedöms fördelaktigt ur regeringens perspektiv i relation till L och C. I uppdraget till Försvarsmakten framgår att man ska räkna och prioritera från och med 2022 – det vill säga det första året som faller utanför hittillsvarande budgetarbete. Om regeringen har bestämt sig för hur 2020 ska se ut budgetmässigt, till exempel att det faktiskt blir + 5 miljarder nu i höstbudgeten, blir C och L vänligt sinnade och kanske köper att man sedan prolongerar samma ram 2021 och 2022 ”i avvaktan på Försvarsmaktens underlag”. Regeringen ska ju som bekant lämna Budgetpropositionen för 2020 och Höständringsbudgeten för 2019 till riksdagen den 18 september, två månader innan försvarsmyndigheternas redovisning.
Ett råd till ansvarstagande partier och försvarspolitiska talespersoner på hugget, är att kräva motsvarande redovisningar av underlagsarbetet till Försvarsberedningen, som de som regeringen får i enlighet med beslutet. Men de borgerliga partierna lämnade ju, invänder någon? Mig veterligen är ingen ledamot entledigad (det görs aldrig mellan rapporterna) och partier har ju lämnat arbetet och sedan återkommit förr. Och om svaret är nej från regeringens sida är ju det intressant i sig. För Försvarsmakten vore det av allt att döma en investering att ha transparens gentemot partierna i sitt arbete, men det krävs en formell ram för det.
Om Försvarsberedningens ekonomiska stege ska realiseras, trots de stora behov inom välfärden som partierna har att hantera, krävs ett starkt opinionstryck. Jag ser inte något sådant idag. Regeringsuppdraget blev en engångsartikel i DN och TT följde upp, men sedan blev det tyst.
Nu läser vi 2019 och 12 år har passerat sedan ”lackmustestet”. Jag har under några år varnat för effekten av många års tal om allvarligt säkerhetspolitiskt läge, särskilt i förbryllande kombination med tolerans för att Sverige fortsatt ligger kring 1 % av BNP till försvaret. Är läget allvarligt eller inte? Hur ska totalförsvarsförmågan viktas mot annat i statsbudgeten? Budskapen från underrättelsesidan är tydliga när det gäller gråzonsproblematik och ingen som vill lyssna behöver leta länge efter information om hur lång tid det tar att bygga militär förmåga (personal, materiel osv.). Det biter uppenbarligen inte.
Jag tror Oscar Jonsson är något på spåret när han uppmanar till ett löfte om att vi inte ska vara sämst bland våra grannar och nära partners och att vi åtminstone bör lägga lika mycket i procent av BNP som den näst sämste. I all sin lågmälda enkelhet kan detta förstås av alla som en rimlighet för vårt land, en hygienfaktor – ett absolut golv – oavsett förkunskaper.
Ökad förmåga inom civilt försvar kräver mer militära resurser
Det stillastående läget i rikspolitiken står i kontrast till arbetet med civilt försvar runt om i landet. Med hjälp av de pengar som tillskjutits pågår nu en rad aktiviteter, utbildningar och planeringsverksamheter. Konferenser arrangeras på lokal och regional nivå för att få ihop relevanta aktörer i syfte att öka insikt, kunskap och förmåga. MSB jobbar på för att kunna ge efterfrågat stöd och nu gäller det att den militära sidan har kraft och resurser både på Högkvarteret och inom Militärregionerna för att möta upp behovet av samverkan och kunskapsutbyte.
En aspekt av hotet om prolongerad 2018-års budget (med tanke på rikspolitiken) är ett annat förmågeglapp än det vi brukar associera begreppet till, nämligen Försvarsmaktens förmåga att avdela resurser för att stärka den civila uppbyggnaden inom ramen för totalförsvaret. Det är som bekant en civil-militär helhet som måste byggas upp och kunskapsöverföring liksom samplanering är centralt.
Behovet av resurstillskott är stort, liksom den personal- och kompetensförsörjningsproblematik som är gemensam för hela totalförsvaret.
Nyhet: Igår slöt SKL och MSB en överenskommelse om kommunernas krisberedskap för 2019-2022. Överenskommelsen omfattar 1,2 miljarder kronor. En motsvarande överenskommelse finns sedan tidigare om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar, liksom en gällande kommunernas arbete med civilt försvar. De prioriterade uppgifterna inom civilt försvar för kommunerna under perioden (2018-2020) är:
- Kompetenshöjning gällande totalförsvar
- Säkerhetsskydd
- Krigsorganisation och krigsplacering
Avsikten är att en ny överenskommelse från och med 2023 ska reglera kommunernas arbete med både krisberedskap och civilt försvar.
Några exempel på aktiviteter i närtid:
Den 4 oktober höll jag föredrag i Halmstad för Länsstyrelsen i Hallands läns regionala råd för samhällsskydd och beredskap. Dagen efter arrangerades en totalförsvarsdag med ett häftigt upplägg för andraårselever i gymnasiet.
Den 23-25 oktober äger mässan SKYDD 2018 rum på Stockholmsmässan. Jag modererar inledningen, då Fredrik Reinfeldt talar om Trygghetskommissionen, och ett seminarium om informationssäkerhet med Åke Holmgren, MSB, Anne-Marie Eklund Löwinder, Internetstiftelsen och Olle Segerdahl från F-Secure.
Sedan bär det av till Norrköping inför Länsstyrelsen Östergötland, Länsstyrelsen Södermanland och näringslivets säkerhetsdelegations totalförsvarskonferens den 25 oktober.
31 oktober håller Länsstyrelsen i Hallands län utrymningsövning i Kungsbacka, vilket för övrigt är ett exempel på hur man drar nytta av arbetet med krisberedskap och överför det till civilt försvar.
Den 15-16 november äger Länsstyrelsen i Uppsala läns årliga krisberedskaps– och totalförsvarskonferens rum och den 20-21 november modererar jag Träffpunkt: Internationell samverkan som SOFF tillsammans med Försvarets materielverk, ISP och Business Sweden arrangerar i Saltsjöbaden. Lite senare, den 29 november, är det dags för Livsmedelsverkets ”Mötesplats Livsmedelsförsörjning”.
Den 11 december är det dags för årets Krissamverkan Västra Götaland, arrangerad av Länsstyrelsen i Västra Götalands län, i Göteborg. Temat är ”Civilt försvar så in i Norden”.
En betraktelse över den försvarspolitiska mandatperioden 2014-2018: Putin, pengar och personalförsörjning
Snart är det allmänna val. Det är dags att summera den försvarspolitiska mandatperioden, lära sig av vad som hände (och inte) och förbereda nästa.
Ni minns hur det började, 2014? Den nya regeringen hade ännu inte kommit på plats när en kränkning av svenskt luftrum genomfördes av en rote ryska SU 24 söder om Öland. Snart var det dessutom dags igen, men denna gång under ytan. Peter Hultqvist (S) var nytillträdd försvarsminister när Operation Örnen drog igång i Stockholms skärgård. Att statsministern, försvarsministern och överbefälhavaren stod tillsammans på en av presskonferenserna var en viktig markering både nationellt och internationellt, men det illustrerade också Hultqvists vilja att förbättra relationerna mellan Försvarsmakten och departementet – en ambition som även manifesterades genom det okonventionella tillika kloka valet av statssekreterare, dåvarande chefen för ledningsstaben och Försvarsmaktens Högkvarter, generallöjtnant Jan Salestrand.
På Helgandsholmen fick försvarsutskottet (FöU) en rad nya ledamöter och en ny ordförande i den mångårige försvarspolitikern Allan Widman (L), som intressant nog representerar ett parti som stått utanför försvarsöverenskommelser och samarbeten med regeringen under mandatperioden, vilket har skapat en intressant dynamik i relationerna mellan utskottet (eller i alla fall Widman) och regeringen.
Försvarsberedningen låg i träda efter en uppseendeväckande överlämning av sin rapport innan valet och någon ”försvarsgrupp” fanns ännu inte på kartan. Däremot hade en nymodighet uppstått, nämligen det säkerhetspolitiska råd som regeringen inrättade i samband med ubåtsjakten i skärgården och som då och då under perioden har väckt frågor kring bland annat sin funktion. Kansliet för krishantering hamnade på justitiedepartementet (Ju) istället för statsrådsberedningen och frågor om civilt försvar flyttades också, enkelt uttryckt, till Ju från försvarsdepartementet. Sedermera blev det ministerbyte då Morgan Johansson (S) blev både justitie- och inrikesminister i efterdyningarna av Transportstyrelseskandalen.
Hultqvist etablerade snabbt en popularitet som kom att bestå under perioden och som i sinom tid – det är ett år sedan nu – skulle rädda honom från den misstroendeförklaring som skördade Anders Ygeman. Han använde sig av sina erfarenheter som förutvarande ordförande i FöU, då han ofta kritiserade regeringen för att ”skönmåla” tillståndet i Försvarsmakten, och mejslade ut en linje som handlade om att välkomna klarspråk och rent allmänt låta folk förstå att han menade allvar med försvaret. Det gick hem i stugorna och i Försvarsmakten och stukade framförallt Moderaterna på ett sätt som höll i tills dess att de genom Hans Wallmark tog tag i försvarspolitiken (för att travestera en aktuell valslogan).
Fyra år går fort och Hultqvist hade ett försvarsbeslut att genomföra. Det kommande försvarsinriktningsbeslutet skulle fattas under våren 2015, för att omfatta åren 2016-2020. Förberedelsearbetet drogs igång och försvarsministern efterfrågade uppriktiga underlag från Försvarsmakten
– Jag vill ha en klar redovisning av tillståndet i det svenska försvaret. Har vi en realistisk bild av hur det ser ut i dag, då har vi också en plattform när vi ska gå vidare. Därför är det viktigt för att stämma av läget i Försvarsmakten: vad är våra styrkor och våra eventuella svagheter? Hur ser arvet ut efter den borgerliga regeringen? Det är viktigt att få en analys av plus och minus. (SvD 141017)
Genom Försvarsmaktens svar några månader senare tydliggjordes klyftan mellan resurser och inriktning. Försvarsmakten skrev bland annat i sitt underlag att man med den angivna inriktningen höjer det militära försvarets operativa förmåga fram till 2020, men att det är otillräckligt relativt förmågeutvecklingen i närområdet. De ekonomiska förutsättningarna räcker inte för att nå upp till den ambitionsnivå som Försvarsberedningen föreslår, varken på kort och längre sikt, menande myndigheten. Redovisningen var svårsmält och insatta anade konturerna av ett underlåtenhetsberg som skulle ta tid att klättra över, särskilt som förhoppningarna var höga på att politiken snabbt skulle komma till rätta med bristerna. Uttalanden från Hultqvist i sin tidigare oppositionsroll, om de borgerliga partiernas aviserade budgetökningar som ”puts i marginalen”, bidrog till förväntningarna.
Regeringsskiften erbjuder en möjlighet att byta inriktning och göra upp med tidigare beslut och hantering, men i försvarspolitiken är det ofta mycket långa processer mellan beslut och till exempel ett förbandssatt materielsystem. Detta i kombination med att de breda majoriteternas politik inom området innebär att de flesta har varit inblandade och därmed ansvariga för vad som varit, vilket har sina uppenbara fördelar men även innebär en hämmande effekt på omtag tills dess det etableras ett slags konsensus om att vända blad. Det medför i sin tur att man aldrig kan virvla in på försvarsdepartementet och vädra ut och idka fullständig barmarksplanering när en ny politisk ledning tar plats. Det så kallade ”arvet” antar många skepnader och lägger sordin på äventyrligheter (samt hejdar förvisso en och annan vansinnighet).
Hultqvists första försök att skapa en gemensam bild av tillståndet i Försvarsmakten kom att bli inledningen på den återkommande frågan under mandatperioden om hur stort glappet egentligen är mellan den försvarsmakt som är beställd och de resurser som följt med besluten? Att tränga in i försvarsekonomin – som närmast är utformad för att vara omöjlig att begripa – är det få som gör på ett grundligt sätt. Detsamma gäller spårbarhet mellan tillförda resurser och försvarseffekt. Allt mer är hemligt i Högkvarterets underlag, till exempel redovisningarna av personal i budgetunderlagen, vilket inte underlättar annat än spekulationer. Annat är mer självklart dolt, till exempel förmågan i krigsförbanden, men det gör det också svårt att utvärdera utvecklingen bakom högtidstal och retorik.
Från vad som kändes som en armkrok mellan försvarsdepartementet och Försvarsmakten i mandatperiodens början, har det varit tilltagande gnissel i relationerna. Enkelt uttryckt är politiken irriterad på myndighetens överplanering och ekonomiska underlag som snabbt anses obsoleta. Det spretar också allt mer mellan de önskvärda inriktningarna och ambitionerna för verksamhetens mer långsiktiga utveckling. Från Försvarsmakten brottas man å sin sida med att inrymmas i en prolongerad ekonomi – i avsaknad av nya besked – som innebär svåra hugg i verksamheten främst under 2019. Den offentliga bilden av satsningar på försvaret går inte ihop med hur det står till ute på förbandsnivå. Detta blir också en kommunikationsutmaning för ÖB, som är i stort behov av att rekrytera personal till en verksamhet som ska kännas allmänt pågång, utöver att hålla modet uppe i den befintliga organisationen. Då vill han inte fastna i en krisbild av verksamheten – samtidigt som det inte blir några större resurstillskott om bristerna inte blottas. Till detta kommer en intern balansgång som heter duga, mellan vad som kan uppfattas som skönmålning (och som omedelbart får alla stridslystna, fast på fel sätt), behov av goda relationer med politiken och budskap som väcker opinioner men som samtidigt riskerar skapa destruktiv vanmakt över bristernas omfattning. Lägg därtill att ÖB är en del av både det psykologiska försvaret – försvarsviljan – och tröskeleffekten gentemot främmande makt.
Hur ska man som myndighetschef få fram att det har skett ett generellt lyft jämfört med ett antal år sedan, att medarbetare som är hårt arbetstyngda uträttar stordåd som innebär att den operativa förmågan faktiskt höjs. Samtidigt som de som var med innan den stora svackan blir förbryllade över uttalanden om att vi är i god form jämfört med tidigare och omedelbart spritter till på grund av muskelminnen från skönmålningstiden. De som tillkommit efter Rysslands återtag konstaterar dessutom att förmågeklyftan ökar mellan oss och eventuella motståndare, eftersom de så att säga springer snabbare.
Sammanfattningsvis handlar det om att kombinera budskap om att i en jämförelse med oss själva det senaste decenniet, lite drygt, har det skett en uppryckning inom en rad områden, men att vi i jämförelse med andra halkar efter, trots det som i offentligheten måste uppfattas som samsyn om att satsa på försvaret.
Ett område som alla inblandade identifierar som avgörande framåt är personalförsörjningen. Peter Hultqvist intresserade sig för detta under sin tid som ordförande i FöU, både utifrån resultatet av rekryteringen och hans motvilja mot Alliansregeringens beslut att lägga plikten vilande. Han sade bland annat att en tryggad personalförsörjning över tiden är ”den enskilt viktigaste förutsättningen för att Försvarsmakten ska få en erforderlig operativ förmåga”. Den första åtgärden inom området, december 2014, blev att fatta beslut om att åter börja kalla in krigsplacerad personal för repetitionsutbildning. Hultqvist hade ytterligare planer. Som bekant var ett av resultaten i den försvarsöverenskommelse som ledde fram till försvarsinriktningsbeslutet 2015 att se över personalförsörjningssystemet. Jag hade förmånen att leda den utredning som tillsattes och den 28 september 2016 lämnade 2015 års personalförsörjningsutredning SOU:n En robust personalförsörjning av det militära försvaret till ministern. Redan den 2 mars 2017 beslöt regeringen, i enlighet med utredningens sportiga tidsplan, att totalförsvarspliktiga kvinnor och män ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gällde därmed från 1 juli 2017 och skyldigheten att genomföra grundutbildning med värnplikt från och med den 1 januari 2018. Beslutet om att åter tillämpa plikten kommer vi att minnas från mandatperioden, men personalförsörjningsutredningen var bara en av flera utredningar och ett annat område som det har vänts stenar inom är materiel och logistik, vilket kommer göra beständiga avtryck i nästa försvarsinriktningsbeslut.
Tillbaka till hösten och vintern 2015. Under hösten lades Hultqvistdoktrinen en 1 oktober 2015 fick Sverige en ny överbefälhavare när Micael Bydén tog över efter Sverker Göranson, som lämnade efter sex år i hetluften (han reflekterade över sin tid som ÖB i ett samtal på Försvarspolitisk Arena i Almedalen samma år). För övrigt var det belysande för sakernas tillstånd att utrikesminister Wallström kallade upp ambassadör Tatarintsev för allvarligt samtal samma dag som överbefälhavaren presenterades.
Den 10 december beslöt regeringen att Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och övriga berörda civila myndigheter skulle återuppta en sammanhängande planering för totalförsvaret. Det motiverades med ett försämrat omvärldsläge och de ökade osäkerheterna i närområdet. Beslutet kommer helt säkert att ses som en milstolpe när försvarspolitiken beforskas i framtiden.
Lite senare samma månad bjöd försvarsministern in de partier som stod bakom Försvarsberedningens rapport till samarbete kring kommande inriktningsproposition. Han sökte en bred majoritet. Under ledning av statssekreterare Salestrand arbetades fram en överenskommelse som även omfattade förstärkningar av försvarsekonomin. Den lade också grunden till den inriktningsproposition som riksdagen fattade beslut om i början av sommaren. En bred majoritet var således ett faktum, även om Liberalerna lämnade förhandlingarna, och sånär som på frågan om svenskt medlemskap i NATO (Centerpartiet ändrade uppfattning till förmån för alliansanslutning i september 2015) rådde det inte några större oenigheter kring Hultqvists huvudinriktningar: Att öka den svenska nationella militära förmågan, inklusive förstärkt militär närvaro på Gotland, att med utgångspunkt från en militärt alliansfri position fördjupa internationella samarbeten samt att bygga upp ett för tiden relevant totalförsvar.
I och med överenskommelsen såg en ny försvarspolitisk gruppering dagens ljus. I syfte att vårda aprilöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Centerpartiet och Kristdemokraterna skulle en grupp, Försvarsgruppen, fortsättningsvis samråda om frågor som gällde överenskommelsen. Kristdemokraterna hoppade av samtalen i augusti 2017 på grund av försvarsekonomin och står nu vid sidan av L på en egen sida inom alliansen.
2016 kom ett nummer av Försvarets forum (05/2016) som fick ögonbrynen att höjas på olika håll, både internt och externt. I en intressant intervju med arméchef Engelbrektson, flygvapenchef Helgesson och marinchef Nykvist, elva månader in i försvarsinriktningsbeslutet, sade arméchefen bland annat:
Vi har ju ärvt ett strukturellt underskott och det är inte borta för att vi har fått en ny uppgift (…) vi försöker hitta en prioritering inom en ram som från början är för liten för att lösa alla uppgifter.
Och flygvapenchefen preciserade:
Sedan är det ju ingen hemlighet att beräkningen som gjordes i samband med budget- och försvarsbeslutet gav vid handen att vi behövde en resursmängd som var 30 miljarder och inte tio, som var vad vi fick. Då saknas det ju två tredjedelar. Därför handlar det inte bara om att fördela ett tillskott, utan också att fördela ett underskott.
Under Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen 2017 presenterade statsminister Stefan Löfven en lika efterlängtad som fördröjd nationell säkerhetsstrategi. Vid konferensen meddelade också försvarsministern att han återstartar Försvarsberedningen och att beredningen skulle påbörja arbetet med att ta fram en försvars- och säkerhetspolitisk rapport till regeringen. Hultqvist berättade också att han hade utsett riksdagsledamoten och förre försvarsministern Björn von Sydow till ordförande, vilket togs emot positivt i alla läger. Försvarsberedningen inledde arbetet med rapporten Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 som presenterades strax före jul 2017. Den har utgjort en totalförsvarsbibel sedan dess. Innan dess (i augusti) kom dock regeringen överens med Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare resurser till det militära- och civila försvaret (ytterligare 2,7 miljarder kronor per år 2018-2020). En annan sak vi minns under den hösten är såklart försvarsmaktsövningen Aurora 17.
Under våren 2018 var det stor fermitet i Totalförsvarssverige, bland annat med kunskapshöjande övningsverksamhet inom civilt försvar genom SAMÖ 2018. 2020 är det åter dags för försvarsmaktsövning, men då genomförs också för första gången på mycket länge en nationell totalförsvarsövning – något att se fram emot med skräckblandad förtjusning! Helt säkert har vi kommit en bit på vägen då. Resurser har tilldelats. Beslut har fattats och många människors gedigna arbete och engagemang- både på den civila och militära sidan – har bidragit till det trendbrott som (i vid mening) försvarsfrågan och motståndskraften har genomgått. Men återigen, förmågegapet ökar relativt vår omvärld och det kommer krävas mer resurser, mer utbildat folk samt spetskompetens i internationell konkurrens, inte minst inom informationssäkerhetsområdet, än vad de flesta partier både vill och hoppas.
Senast den 14 maj 2019 ska Försvarsberedningen lämna sin andra rapport inför försvarsinriktningsbeslutet 2020. Nästa regering och försvarsminister har att hantera förberedelserna och propositionsskrivandet, samt att få beslutet genom riksdagen. I beredningens anvisningar ingår att redovisa möjliga effektiviseringar och konsekvenserna av förslagen inklusive uppskattade kostnader samt föreslå hur dessa ska finansieras. Minnesgoda försvarsintresserade minns mantrat ”krona för krona” från svunna tider. En ny regering bör omedelbart skrota detta krav. Försvarsberedningen ska lägga fram vad man anser behövas och motivera varför. Det kan inte ankomma på beredningen att uppfinna nya inkomstkällor för att säkerställa sina förslag.
Innan jag övergår till några frågeställningar som blivande beslutsfattare inom försvarsområdet bör fundera över, tänkte jag damma av något som försvarsministern sade i sitt tal under Sälenkonferensen 2016 och som känns sällsynt passande inför ett val:
En påminnelse till alla som nu bär ansvaret och ett budskap till eventuella framtida beslutsfattare i lokalen är: gör inga tvära kast inom försvarsmakten. Satsa på stabilitet och långsiktighet. Inse att världen kan förändras snabbt. Sol idag, kan vara mörker i morgon. Gör inte om tidigare misstag. Det går snabbt att rasera, men tar lång tid att bygga upp. Stå med fötterna på jorden!
Några frågor för en ny (eller nygammal) politisk ledning
- Minns Hultqvist underlagsbeställning till Försvarsmakten i början av mandatperioden (se ovan). Försök uppnå en gemensam lägesbild med Försvarsmakten, inklusive myndighetens skarpa prioriteringsförslag inom ramen för den ekonomi man som försvarsminister bör ha fått mandat för av sin statsminister.
- Om övningsverksamheten fortsatt ska sägas vara prioriterad och uttryckas som en signal till omvärlden om att vi tar försvarsförmågan på allvar (vilket sägs från politiskt håll), hur ska i så fall eventuellt inställd övningsverksamhet tolkas? Med andra ord: Säkerställ omedelbart pengar, även för 2019.
- I Ryssland genomförs ett resolut arbete för att, slarvigt uttryckt, kunna koppla loss viktiga funktioner och system från internet. Det illustrerar indirekt den egna viljan och förmågan att kunna ställa till elände i samhällsviktiga verksamheter, vilket även har visat sig tex genom larm i USA om intrång inom energisektorn. Sverige måste ta något slags nationellt grepp om kompetensförsörjning inom våra vassaste förmågor. I det ingår att säkerställa spetsen inom informations- och underrättelseområdet. Det handlar utöver eget beslutsstöd om att ha valuta för den helt avgörande internationella ”byteshandeln” för inflytande och egna behov.
- Den nationella säkerhetsstrategin: Ställningstagande till eventuell revidering och operationalisering del II.
- Hur optimerar vi det svenska systemet för beslutsstöd (och beslut) i regeringskansliet? En central fråga (inte minst kopplat till totalförsvarsplanering, gråzon och att hantera högre konfliktnivåer etc.) är behovet av helhetsbild när det gäller risker, sårbarheter och hot. Det kommer aldrig finnas En Enda Allomfattande Lägesbild, men det kan inte heller vara så att alla stuprör ska leda direkt upp till statsministern. Att räkna med att man alltid kan haka på informationsflödenas hängrännor först när krisen är ett faktum är onödigt optimistiskt. Vid sidan av mer långsiktiga frågor om myndighetsreformer och så vidare, där bra material finns i Försvarsberedningens senaste rapport, måste nästa regering veta hur man vill säkerställa hantering av gråzon och högre konfliktnivåer här och nu.
- Apropå skogsbränderna: MSB talar förtjänstfullt mycket öppet om hur myndigheten tänjde rejält på sitt nuvarande mandat. Det är intressant eftersom det rörde sig om en kris helt inom myndighetens traditionella ansvarsområde, utan några andra större samhällsstörningar – och framför allt utan de betydligt mer utmanande politiska dimensioner som ett mer eller mindre kvalificerat antagonistiskt angrepp skulle medföra. Med andra ord: Hur ska vi ha det med det geografiska ansvarsområdet på nationell nivå? Vad kan, och vad ska, delegeras till myndigheter?
- Fyra viktiga utredningar är pågång och kommer att levereras under kommande mandatperiod: Näringslivets roll i totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel, Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar, En ny myndighet för psykologiskt försvar samt Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Nu gäller det att säkerställa att arbetet inom dessa områden fortsätter under utrednings- och remisstid, så att arbetet inte stannar av i osäkerhet om vad som komma skall. Detta har också Försvarsberedningen tryckt på i sin senaste rapport.
- Hur undviker vi att hamna i åtgärder och investeringar utifrån ”most preferred threat”, som resultat av närtida behov i industrin, intern kohandel i myndigheterna alternativt partipolitiska behov och överläggningar i partiledarkretsen?
- Hur stöttar politiken och hur effektuerar Försvarsmakten en organisation och en inställning hos alla berörda, som går från fredseffektivitet till att tillväxa (med allt vad det innebär, från frågor om infrastruktur till resurser och behov av delegerad makt)?
- En försvarsminister vinner inga större opinionssegrar genom att kanalisera resurser till forskning och utveckling, men det ska man göra ändå. Punkt.
- Allianspartierna är överens om att Sverige ska bli medlem av NATO. På motsatt sida står S, MP, V och SD. Hur kan man mejsla ut en minsta gemensam nämnare som anammar Finlands formuleringar om att det är en option? (Ja, det är en fråga för utrikesministern, också.)
- Hur ska vi förhålla oss till begreppet det nya normaltillståndet? Det är effektivt, men förrädiskt. När något blir ett normaltillstånd anpassar man sig efter det på så vis att det över tid inte känns akut eller dramatiskt – vilket i sin tur medger en mer avslappnad inställning vad gäller åtgärder. Detta och formuleringar om bedömt säkerhetspolitiskt läge m.m. måste samordnas bättre mellan företrädare för olika centrala verksamheter (läs: den strategiska kommunikationen måste skärpas upp).
Till sist. PJ Anders Linder skrev för några år sedan att Sverige, till skillnad från andra länder
valde att satsa på upphetsning istället för upprustning
År 2000 avsatte vi 1,8 % av BNP till försvaret, med den hotbild som rådde då. Nu är vi nere på cirka 1 % och har marinerat oss så grundligt i dessa nivåer att vi hissnar lite när det talas om belopp uppemot 8-10 miljarder om året för att få nuvarande ambitionsnivå finansierad – i rådande säkerhetspolitiska läge.
Den gångna försvarspolitiska mandatperioden har präglats av Putin, pengadiskussioner och personalförsörjning. Mycket talar för att det även gäller 2018-2022. Min förhoppning är att kommande mandatperiod ska genomsyras av något som är mycket viktigt för att alla ambitioner och uppfordrande ord ska få genomslag i praktiken: Att vi går från fredsrationalitet till operativ effekt och motståndskraft i vårt sätt att tänka och agera.
Epilog
Syftet med denna text är att ge en mycket övergripande bild av vad som hände under 2014-2018 och var vi befinner oss inför kommande fyraårsperiod. Den utger sig inte för att vara en heltäckande redogörelse för mandatperioden. En rad beslut och händelser saknas, inte minst vad gäller civilt försvar och krisberedskap. Överenskommelser med Finland och USA är andra exempel på sådant som förtjänar egen begrundan.
IT-soldater rycker in 2020
Under ett framträdande vid en konferens i Luleå i april berättade Försvarsmaktens CIO, generalmajor Fredrik Robertsson, att man avsåg mönstra och utbilda IT-soldater med plikt och att de första ska rycka in år 2020. Arbetet för att realisera detta fortskrider med kraft och genom ett samtal med överste Patrik Ahlgren, chef CIO Cyberförsvar vid ledningsstaben på Högkvarteret, klarnar bilden. 
Kompetensförsörjningsbehovet är stort och vikten av cyberområdet pekas tydligt ut som ett utvecklingsområde i såväl Perspektivstudien som strategisk inriktning. Försvarsmaktens personalförsörjning inom cyberområdet behöver ske såväl med fokus på kunskapsdjup som på kapacitet och numerär, så som det uttrycks i Perspektivstudien. Metoder och processer för att öka rekrytering och därmed uppfylla personalmålen ska utvecklas vidare.
– Försvarsmaktens kompetensförsörjningsbehov inom cyberområdet ser ut som samhället i övrigt. Behovet av IT-säkerhetsarbete ökar och för att hinna med behövs personal. Inom Försvarsmakten behöver vi helt enkelt bli fler inom vissa funktioner, varav cyber är en. Inom denna funktion finns inte den naturliga rekryteringsbasen i form av grundutbildade soldater, vilket gör att vi direktrekryterar från samhället i övrigt. Vi kan dock inte fullt ut och över tid förlita oss på direktrekryteringen utifrån och plikten blir därför ett viktigt komplement, säger Patrik Ahlgren.
Detta innebär alltså att man kommer fortsätta – och troligen intensifiera – rekryteringen av personal på den civila arbetsmarknaden, men också att de som gör sin militärtjänstgöring som IT-soldat dels bör vara så motiverade som möjligt redan innan utbildningen och dels finna Försvarsmakten vara en så bra och intressant arbetsgivare att man efteråt stannar inom verksamheten som anställd. Därmed skapas en rekryteringsplattform, utöver att man får krigsplacerade individer till verksamheten.
Cyberområdet är naturligtvis inte ensamt om stora behov av personal och resurser och jag frågar Ahlgren om hur stödet internt har varit för de satsningar som görs, i en pressad ekonomi?
– Alla är medvetna om behoven inom cyberområdet och att vi måste ta i frågan. Risken för motstånd internt minskade betydligt i och med att regeringen i vårändringsbudgeten tilldelade resurser för att förstärka Försvarsmaktens cyberförmåga och vi gröper därför inte ur någon annans plånbok genom omfördelning för att få detta till stånd. Jag bedömer att det finns stort stöd internt, men också stort intresse från samverkande myndigheter.
Tidsplanen för grundutbildning mot it-soldat ser ut som följer:
- Kravprofil och beställning till Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM) är klar i mars 2019.
- Mönstring inleds 2019.
- De första IT-soldaterna rycker in under 2020 för 11 månaders utbildning.
Försvarsmakten utvecklar offensiva verkansmedel i cybermiljön, är it-soldater en del av den ambitionen?
– Jag kan inte gå in i detalj på alla typer av befattningar under it-soldatutbildningen, men utifrån befattning får man sedan en fortsättningsutbildning som är individuell utifrån förkunskaper. Det kommer att vara en bredd på de som rycker in och vi kommer ha en bredd inom verksamheten.
Kan du säga något om den kravprofil som TRM kommer testa vid mönstring? Är detta chansen för de som inte uppfyller Försvarsmaktens nuvarande fysiska krav, men som har andra förmågor?
– Både fysiska och psykologiska krav kommer anpassas för tjänsten. Dessa individer ska vara farliga i cybermiljön, inte någon annanstans, och den grundläggande soldatutbildningen för dem kommer vara anpassad till detta. TRM kommer ha särskilda mönstringstester, inklusive urvalsintervjuer med psykologer som har en speciell inriktning mot funktionen.
Hur många individer rör det sig om?
– Vi ser 30-50 individer framför oss i en första omgång. Beroende på hur det faller ut kan det sedan bli fråga om en dubblering. Vår ambition är att locka de bästa tjejerna och killarna i varje årskull. Var utbildningen ska ske är ännu inte bestämt, men ett antal förband kommer väljas ut för befattningsträningen. Soldaterna kommer att krigsplaceras i Försvarsmakten efter utryckning och vi hoppas som sagt på att många väljer att jobba vidare inom Försvarsmakten. Nu gäller det att hitta de som har ett eget driv och få dem att söka.
Hur gör ni det? Möjligen är det en förutfattad mening, men just den här målgruppen kanske inte alltid är lyhörd för Försvarsmaktens kommunikation?
– Annonsering och närvaro på rätt plats, där målgruppen befinner sig. Vi behöver nå ut till unga och berätta om att vi erbjuder en attraktiv utbildning som leder till jobb där man kommer ha spännande och kvalificerade uppgifter. Utöver att trygga vår egen kompetensförsörjning ser vi också att utbildningen kommer vara värdefull merit för de rekryter som väljer att inte stanna i Försvarsmakten. På så sätt hoppas vi kunna stödja totalförsvaret och samhället i stort med kompetens. I arbetet har vi redan en dialog med exempelvis FRA.
Finns det några internationella exempel som i tittar särskilt på och hur ser du på någon form av ”cyberhemvärn”, som ibland föreslås i debatten?
– Finland har en etablerad utbildning och en organisation med reservister. Det finns mycket likheter oss emellan och positiva erfarenheter att bygga på för vår del. Estland har ett cyberhemvärn, så det finns exempel på det också. Det finns absolut ett behov av att samhällsviktiga verksamheter ska kunna förstärkas – kanske något slags driftvärn – även på IT-sidan. Men det är viktigt att reda ut ett antal frågor, till exempel exakt vad man skulle använda dem till? Om man ska gå in och arbeta i en organisation, med dess system, måste man ju känna till och vara utbildad på dem. Kanske är det också så att de som ska förstärka verksamheter har viktiga uppgifter i sin ordinarie, civila befattning och bör vara krigsplacerade just där. Men, jag tror att man ska ha en öppen attityd till olika lösningar. Behoven är som sagt stora.
Patrik Ahlgren avslutar med att överraska mig positivt.
– Faktum är att vi har bra sökande till de tjänster vi har ute. Vi rekryterar nu enligt plan till funktionen cyberförsvar med alla dess delkompetenser. Det är nästan kontroversiellt att säga det, när den allmänna bilden är att det är enormt svårt att rekrytera, men så är det. Vi kan inte konkurrera med de mest attraktiva civila arbetsgivarna lönemässigt, men vi har mycket annat att erbjuda som gör att topptalanger söker sig till oss. Framåt gäller det som sagt att säkra personaltillgång och kompetensförsörjning, även vid tillväxt, därför kan vi inte luta oss tillbaka. Försvarsmakten har redan idag de kompetenser som krävs för att genomföra alla typer av dator- och nätverksoperationer (cyberoperationer) inklusive aktiva operationer och Försvarsmakten förstärker nu förmågan ytterligare.
Om du är i Almedalen, eller har möjlighet att se en webbsändning, kan du lyssna på Patrik Ahlgren i seminariet Sveriges framtida cyberförsvar, som arrangeras av Folk och Försvar i samarbete med Försvarshögskolan och Utrikespolitiska Förbundet, den 5 juli klockan 1000-1200.
En studie i allvarsamma behov
Redan den 2 december utbröt julafton i Försvarssverige! Försvarsmakten har nämligen publicerat den första delen i perspektivstudien 2016-2018. I rapporten sammanfattas Försvarsmaktens omvärldsanalys fram till 2035 och inkluderar till delar genomförd militärstrategisk analys. Nästa delrapport kommer omfatta förslag till försvarskoncept och kostnadsberäknade försvarsmaktsstrukturer. Rapporterna utgör ett av flera underlag till regeringen inför kommande försvarsinriktningsbeslut, det vill säga det som ska gälla perioden 2021-2025, men utgör även underlag mer i närtid för Försvarsmaktens strategiska inriktning, kravställning och planering.
Perspektivstudierna är det arbete Försvarsmakten gör för att analysera militärstrategiska trender, framtida konflikters karaktär och insatsmiljöer 20 år in i framtiden, eller med andra ord hur ÖB ser på omvärlden och framtiden i ett längre perspektiv. Faktum är att PerP:en är det enda instrument ÖB har för att analysera och lyfta blicken bortom nuvarande inriktning.
Studierna är läsvärda av flera skäl. Ett av dem är att de kan röra sig med lite friare ordval just på grund av att de är studier med längre tidsperspektiv och inte omedelbara svar på frågor om dagsläget – vilket mycket lättare kidnappas av intressen för dagen. Rapporterna är därmed inte så tvättade mindre hänsynstagande till vad som för tillfället är laddade formuleringar.
Försvarsintresserade ser alltid fram emot PerP och det är en skatt för tankar framåt, men också för forskning bakåt i tiden när det gäller spårbarhet – eller brist på spårbarhet – mellan Försvarsmaktens framtidsbedömningar och politikens styrning. Det är alltid intressant att lägga föregående rapport bredvid den senaste.
I PerP från 2013 skriver Försvarsmakten att
den militärstrategiska situationen för Sverige förändras bland annat som ett resultat av närområdets växande betydelse och den ökande ryska militära förmågan i området. Medan det militära hotet mot Sverige bedöms vara lågt kvarstår i hög grad hotet från främmande makts underrättelseverksamhet.
Generellt i 2013-rapporten framhålls behovet av kvalitativt fokus (för mindre bevandrade i ”försvarspolitiska” ska man förstå det som att man inom ramen för en begränsad ekonomi hellre väljer kvalitativt fokus än kvantitet). Bland annat sägs att det är av största vikt att Försvarsmakten har ett antal kvalificerade högteknologiska förmågor som gör oss relevanta och attraktiva för samarbeten samt att våra förmågor passar in i ett större sammanhang. Det var också i denna rapport som Försvarsmakten lade fram behovet av att utveckla förmåga till offensiva cyberoperationer, vilket försvarsinriktningsbeslutet 2015 följde upp. Vidare framhölls behov av rymdbaserade förmågor (vilket även är ett tema i den nya rapporten), obemannade system, skydd mot ballistiska robotar och kryssningsrobotar samt att den nationella försvarsförmågan mot kryssningsrobotar bör stärkas. PerP:en 2013 tar även upp att förmågan att kunna bekämpa mål på stora avstånd med hög precision blir allt viktigare och att Försvarsmakten bör överväga att anskaffa en sådan förmåga (det finska köpet av JASSM nämns) samt att förmågan kan utvecklas med mark-, luft eller sjöburna system.
Jag tror de flesta känner igen hur dessa förmågor diskuteras nu tre år senare.
Detta om den förra studien.I den dagsaktuella versionen konstaterar Försvarsmakten att det inte genomförs några större strukturella förändringar i myndigheten utan att dessa har skjutits på framtiden. Behov av långsiktiga behov av större förändringar i förmågor aviseras med utgångspunkt i den framtida operationsmiljön samt Rysslands planerade fortsatta militära förmågeökning och säkerhetspolitiska utveckling.
Förändringar i den operativa miljön gör att Försvarsmakten redan nu, i innevarande försvarsinriktningsperiod, behöver förbereda och planera för den långsiktiga förmågeutveckling. Med de säkerhetspolitiska osäkerheterna som bakgrund behövs en översyn över vilken militär grundförsäkringspremie som krävs för att risktagningen i perioden efter 2025 ska förbli rimlig.
Försvarsmakten pekar på fyra centrala förhållanden som belyser att och varför Försvarsmakten behöver vidareutvecklas:
- Ryssland planerar att fortsätta öka sin militära förmåga i perioden efter 2020 samtidigt som Försvarsmaktens förmåga nedgår med nuvarande försvarspolitiska och ekonomiska ambitionsnivå (detta pekades på redan 2013, min anm.). Det är en viktig bedömning och korrigerande signal, inte minst med tanke på uppgifter i medier om att de ryska försvarsutgifterna ska minska, och naturligtvis i linje med vad stf chef MUST sade vid Försvarsföretagsdagarna i veckan.
- Operationsmiljön i Östersjöområdet bedöms i perioden 2025-2035 vara förändrad vad avser ett angrepps syfte, omfattning och karaktär.Försvarsmakten skriver att ett angrepp i första hand sannolikt syftar till att förneka annan part handlingsfrihet. Vidare antas att konfliktens karaktär förändras med rysk teknik- och strategiutveckling, vilken systematiskt riktas mot att utnyttja västvärldens svagheter och innefattar bland annat hybridkrigföring. Teknikutvecklingen medför, menar Försvarsmakten, vapensystem med allt längre räckvidder för fjärrbekämpning och avregling av strategiskt viktiga områden. Utvecklingen inom informationsteknologi, cyber, fjärrstyrda och autonoma system och telekrig tas upp som exempel på andra områden där teknikutvecklingen medför förändringar i den framtida operationsmiljön.
- Försvarsmakten folkbildar i sin tredje punkt om att Sverige ”oundvikligen” kommer att påverkas om en konflikt i Östersjöområdet uppstår. Jag har en teori om att det finns en svensk ganska grundmurad inbillning om att vi alltid kan välja huruvida vi blir indragna i en militär konflikt eller ej, vilket i sin tur torde vara en underliggande förklaring till mycket märkligheter i svensk försvarspolitik över tid (det fick jag för övrigt tillfälle att nämna i dagens Studio Ett). Försvarsmakten konstaterar att Sveriges geostrategiska läge i grunden har förbättrats genom tidigare utvidgningar av EU och NATO, men att de geostrategiska förhållandena innebär att tillgång till svenskt territorium är en strategisk fördel för såväl Ryssland som NATO och USA. Försvarsmakten fortsätter i samma upplysningsanda med att det utan fördragsfästa säkerhetsgarantier finns en fortsatt osäkerhet om och när stöd kan påräknas.
- Det ömsesidiga beroendet mellan den militära och civila delen av totalförsvaret har ökat, konstaterar myndigheten. Hybridkrigföring riktar sig mot samhället som helhet och samhällets sårbarhet vid påfrestningar ökar. I ett antal pedagogiska formuleringar beskriver Försvarsmakten vikten av ökad nationell situationsförståelse, en sammanhållen nationell strategisk kommunikation och en förmåga i samhället att snabbt och med god effekt kunna agera i gråzonen mellan fred och krig.
Ett av de viktigaste konstateranden Försvarsmakten gör i rapporten, är följande:
de civila delarna i totalförsvaret behöver utvecklas för att reducera sårbarheter samt skydda kritisk infrastruktur och samhällsviktig verksamhet i syfte att utveckla en nationell tröskeleffekt. Samhällets motståndskraft och Försvarsmaktens uthållighet är i detta sammanhang viktiga faktorer.
Det hade varit mycket intressant och – tror jag – välgörande för utvecklingen av de civila delarna och förståelsen för det ömsesidiga beroendet om MSB fick uppdrag att göra en motsvarande långsiktig perspektivplanering för totalförsvaret. En klok vän har påpekat att ett sådant dokument kan kan befästa missförståndet att MSB är en direkt motsvarighet till Försvarsmakten som ansvarar för hela det civila försvaret, men det borde gå att förklara hur strukturerna ser ut och denna utmaning borde hursomhelst inte omöjliggöra ett sådant arbete.*
Sammanfattningsvis är det tydliga budskap om att Försvarsmakten är i behov av långsiktigt hållbara beslut om större förstärkning och förändring av Försvarsmaktens förmågor. Försvarsmakten tillägger att det är ”oavsett planeringsläge i innevarande period” och att ”långsiktigt hållbara beslut krävs för att kunna vidareutveckla förmågor för att möta den ryska förmågeutvecklingen och den framtida operationsmiljöns komplexitet.” Detta anger myndigheten som en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna lösa sina uppgifter 2025-2035.
När den förra perspektivstudien kom (2013) skrev jag att
Försvarsmakten gör helt enkelt kaos med halvkvävda försköningar eller tillrättalagda beskrivningar om problem (och utmaningar) och den övergripande slutsatsen är att hela dokumentet är ett rop på hjälp – eller i alla fall ett rop på vägval och definitioner som endast den politiska nivån kan och ska göra.
Möjligen står sig det omdömet. Jag skickade också med en lämplig låt. Den står sig nog den också.
*Tips för totalförsvarsintresserade är dels det privata initiativet Totalförsvarsstudien av Totalförsvarsstiftelsen och dels Försvarsmakten och MSB:s gemensamma grundsyn för totalförsvaret (den första av två redovisningar till regeringen). Se även Folk och Försvars seminarium om civilt försvar.
Utredning klar och levererad
Den 28 september lämnade 2015 års personalförsörjningsutredning rapporten En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63) till försvarsminister Peter Hultqvist. Det har varit en intressant och oerhört givande resa tillsammans med ett fenomenalt sekretariat – under ledning av huvudsekreterare Carl van Duin och med juristen Lisa Ahlström i spetsen för det juridiska arbetet – samt en lika konstruktiv som kunnig expertgrupp. Resultatet är ett lagarbete. 
För förslagen rekommenderas läsning av rapportens sammanfattning (se länk ovan) samt Folk och Försvars seminarium om utredningens förslag, där bland andra försvarsministern och två av utredningens experter (Klas Eksell, Försvarsmaktens personaldirektör och Christina Malm, GD Totalförsvarets rekryteringsmyndighet) deltar.
Utredningens föreslagna tidsplan är ”sportig”, som en av utredningens sakkunniga konstaterade när vi ritade upp tidslinjalen, men omvärldsutvecklingen och krigsförbandens behov kräver det. Om ingen åtgärd vidtas redovisar utredningen i detalj hur konsekvenserna ser ut – och det är inte i en odefinierbar framtid effekterna slår igenom utan i högsta grad i närtid, till exempel vad avser rekryteringsbas för officerare och personalreserv. Utredningen framhåller också behovet av att hålla i och utveckla arbetet med attraktionskraft och motivation för att få individer att söka sig till och vilja anställas i myndigheten. Det vore direkt skadligt att enbart växla på pliktinstrumentet i mönstring och utbildning, utan att samtidigt stödja frivilligheten med bland annat incitament i form av studieekonomiska lättnader.
Personalförsörjningen är i högsta grad gränssättande för hur Försvarsmakten kan upprätthålla planerad operativ effekt och hur man kan tillväxa framåt, om politiken så beslutar.
För min egen del återinträder jag nu i det egna företagandet och utöver ett antal presentationer av utredningen har jag intressanta uppgifter – föreläsningar och modereringar – framför mig inom ett område som kräver gigantiska insatser av många aktörer framöver: Totalförsvaret. Jag återupptar också försvarsbloggandet och känner mig lika fri som inspirerad att lyfta fram och analysera såväl positiva som negativa beslut och ageranden hos inblandade parter, alldeles oavsett partifärg eller myndighetstillhörighet.
Med andra ord, välkomna åter!
annika nordgren christensen 