Kategori: Försvarsmaktens underlag

Från Fia med knuff till Plockepinn? 

Försvarsberedningens rapporter Motståndskraft och Värnkraft är – som PJ Anders Linder sade på en scen i Almedalen i måndags förra veckan – inget förhandlingsbud utan ett förhandlingsresultat. Riksdagens partier har tagit och givit och nått ett majoritetsresultat som inriktningsmässigt ingen har tagit avstånd från – ej heller statsministern eller finansministern. Det är pengarna det handlar om.

Försvarsberedningens rapporter har aldrig försetts med nytt omslag och helt oförändrade blivit försvarsinriktningspropositioner, utan att först ha bearbetats av regeringen och förankrats innan riksdagsbehandlingen med det eller de partier som för tillfället utgör samarbetspartners inom politikområdet. Det nya nu är att regeringen riskerar att få en majoritet emot sig och att fyra partier i beredningen (det vill säga den före detta Alliansen) har sagt att de håller ihop om fortsättningen. Det nya är också att regeringspartiet lämnade en bilaga till beredningens rapport, där man avvek när det gäller den ekonomi som ligger till grund för förslagen. Nytt är också att beredningen, två månader innan överlämnandet av Värnkraft, fick kompletterande anvisningar om att införliva Statskontorets och Ekonomistyrningsverkets rekommendationer. Det var en tydlig signal om att regeringen avsåg föra en budgetstrid medels ”ansvarsfull ekonomihantering” som vapen, till skillnad från att tona ner hotbildsbedömningen eller skruva åt löften om till exempel nygamla regementen. Uppbyggnaden till detta skedde redan under Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen (skrev om detta i Officerstidningen nr. 4, 2019 s. 32-33).

finansministern

Med andra ord: Regeringen ställer upp på de behov av förstärkt totalförvarsförmåga som Försvarsberedningen bedömer rimliga, liksom beskrivningen av det säkerhetspolitiska läget. Däremot får inte Försvarsmakten kosta så mycket som 84 miljarder år 2025. Budskapet från finansministern och (mer indirekt) från statsministern, i efterdyningarna av Försvarsberedningens rapport, är svåra att tolka på annat sätt. Det är mot bakgrund av detta man ska läsa det beslut regeringen uppenbarligen fattade vid regeringssammanträdet i torsdags – dagen innan Socialdemokraternas dag i Almedalen – men som inte offentliggjordes förrän Mikael Holmströms artikel i gårdagens DN.

– Om du exempelvis har fem miljarder år 1, vad väljer du då att lägga på? Det kan vara en kombination av marin, armé, flyg och ledningsfunktioner. Hur ser då balansen mellan dem ut? Det är det vi vill ha fram. Och hur ser det ut år 2? Vad går de nya fem miljarderna år 2 till? Och om du bestämmer sig för att inte göra så, då vet du vad du i så fall tar bort, förklarar ministern. (DN 190708)

Försvarsmakten har fått i uppdrag att tillsammans med övriga försvarsmyndigheter lämna underlag till regeringens försvarspolitiska proposition för perioden 2021–2025. Underlaget ska överlämnas senast den 15 november och innan dess ska arbetsläget redovisas för försvarsdepartementet vid två tillfällen under hösten. Inrikesminister Mikael Damberg (S) berättade också under ett seminarium jag modererade i Almedalen att ett motsvarande uppdrag gällande civilt försvar kommer gå till MSB och andra bevakningsansvariga myndigheter. Som sagt, så långt inget ovanligt inför ett försvarsinriktningsbeslut. Det är innehållet jag vill uppmärksamma, och tidsförhållandena.

Uppdraget 190708

Om regeringens intentioner vore att hålla beredningens förhandlingsresultat intakt och tilldela Försvarsmakten 5 miljarder kronor per år i ökat anslag, utan full politisk handlingsfrihet genom 16 olika inbördes prioriterade ”grupper” – ett militärt Plockepinn – hade uppdraget varit att kontrollräkna Försvarsberedningens förslag och att be ÖB ge sitt militära råd om lämplig åtgärd om Försvarsmakten hade fått fram ett avvikande resultat.

Min bedömning är att det Försvarsmakten med stödmyndigheter ska åstadkomma fram till november månad (groteska tidsförhållanden med tanke på uppgiftens komplexitet) i första hand syftar till full politisk handlingsfrihet att ta eller lämna vilka pinnar i högen som helst, samt att finansdepartementet ska kunna dra ett ekonomiskt streck som förvisso är balanserat, men som ligger under 84 mdr.

Försvarsmakten skulle kunna begära förlängd tid, vilket egentligen hade varit rimligt, men då bidrar myndigheten till en annan politisk lockelse: Fördröjt inriktningsbeslut.

Sedan en tid uttrycker sig försvarsministern i termer av ”försvarsinriktningsbeslut under 2020” (till skillnad från riksdagsbehandling före sommaruppehållet, innebärande en proposition under våren). Det lutar således åt ett nytt luciabeslut, vilket i sin tur innebär att propositionen arbetas fram parallellt med budgetförhandlingarna nästa höst – vilket troligen bedöms fördelaktigt ur regeringens perspektiv i relation till L och C. I uppdraget till Försvarsmakten framgår att man ska räkna och prioritera från och med 2022 – det vill säga det första året som faller utanför hittillsvarande budgetarbete. Om regeringen har bestämt sig för hur 2020 ska se ut budgetmässigt, till exempel att det faktiskt blir + 5 miljarder nu i höstbudgeten, blir C och L vänligt sinnade och kanske köper att man sedan prolongerar samma ram 2021 och 2022 ”i avvaktan på Försvarsmaktens underlag”. Regeringen ska ju som bekant lämna Budgetpropositionen för 2020 och Höständringsbudgeten för 2019 till riksdagen den 18 september, två månader innan försvarsmyndigheternas redovisning.

Ett råd till ansvarstagande partier och försvarspolitiska talespersoner på hugget, är att kräva motsvarande redovisningar av underlagsarbetet till Försvarsberedningen, som de som regeringen får i enlighet med beslutet. Men de borgerliga partierna lämnade ju, invänder någon? Mig veterligen är ingen ledamot entledigad (det görs aldrig mellan rapporterna) och partier har ju lämnat arbetet och sedan återkommit förr. Och om svaret är nej från regeringens sida är ju det intressant i sig. För Försvarsmakten vore det av allt att döma en investering att ha transparens gentemot partierna i sitt arbete, men det krävs en formell ram för det.

Om Försvarsberedningens ekonomiska stege ska realiseras, trots de stora behov inom välfärden som partierna har att hantera, krävs ett starkt opinionstryck. Jag ser inte något sådant idag. Regeringsuppdraget blev en engångsartikel i DN och TT följde upp, men sedan blev det tyst.

Nu läser vi 2019 och 12 år har passerat sedan ”lackmustestet”. Jag har under några år varnat för effekten av många års tal om allvarligt säkerhetspolitiskt läge, särskilt i förbryllande kombination med tolerans för att Sverige fortsatt ligger kring 1 % av BNP till försvaret. Är läget allvarligt eller inte? Hur ska totalförsvarsförmågan viktas mot annat i statsbudgeten? Budskapen från underrättelsesidan är tydliga när det gäller gråzonsproblematik och ingen som vill lyssna behöver leta länge efter information om hur lång tid det tar att bygga militär förmåga (personal, materiel osv.). Det biter uppenbarligen inte.

Jag tror Oscar Jonsson är något på spåret när han uppmanar till ett löfte om att vi inte ska vara sämst bland våra grannar och nära partners och att vi åtminstone bör lägga lika mycket i procent av BNP som den näst sämste. I all sin lågmälda enkelhet kan detta förstås av alla som en rimlighet för vårt land, en hygienfaktor – ett absolut golv – oavsett förkunskaper.

Julklapp blev julsmäll

Idag är det julafton för rikets försvarsintresserade, men det är bistra klappar ÖB delar ut i det öppna underlag (huvuddokument samt bilaga) Försvarsmakten lämnar till försvarsministern – som naturligtvis medels spaning hade en aning om vad som väntade. I sak och huvudbudskap är inget nytt, bara värre: Klyftan mellan politisk beställning och tilldelade resurser ökar ytterligare.

Efter en första översiktlig läsning konstaterar jag följande:

För det första: Försvarsmakten delar Försvarsberedningens beskrivning av omvärldsutvecklingen, vilket skapar en för landet viktig samsyn om läget. Dock är det många som efterhand att månaderna har gått sedan beredningens rapport har pekat på att läget skärpts ytterligare, vilket intressant nog Officersförbundet deklarerar idag med orden att ”läget (har) förändrats dramatiskt”. Detta är gissningsvis temat även för Folkpartiets försvarspolitiska radarpar, Björklund och Widman, som ska kommentera underlaget under eftermiddagen och det blir intressant att se hur de positionerar sig redan innan det möte med de fyra partierna i Alliansen och de två regeringspartierna som Hultqvist (S) har kallat till på torsdag. Värt att minnas är att FP var en del av den regering som gav Försvarsmakten det uppdrag som ligger till grund för dagens underlag, vilket borde föranleda viss ödmjukhet (fan tro’t).

För det andra: Förmågebredden vidmakthålls (vi minns alla ÖB:s varnande ord för några år sedan om att det riskerar ryka en försvarsgren om inte ekonomi och uppgift ensas), detta för att behålla handlingsfriheten på sikt.

För det tredje: Försvarsmakten skriver kristallklart att man med den angivna inriktningen höjer det militära försvarets operativa förmåga fram till 2020, men att det är otillräckligt relativt förmågeutvecklingen i närområdet. De ekonomiska förutsättningarna räcker inte för att nå upp till den ambitionsnivå som Försvarsberedningen föreslår, varken på kort och längre sikt, säger ÖB Sverker Göranson på Försvarsmaktens sajt. I underlaget kan man läsa vidare:

Försvarsmakten bedömer att risktagningen i perioden fram till 2020 och därefter inte är rimlig då operativ förmåga inte kan växa i enlighet med de ambitioner Försvarsberedningen uttrycker.

För att kunna möta händelseutveckling på både kort och lång sikt bedömer Försvarsmakten att ett antal grundläggande behov behöver tillgodoses, som inte varit möjliga inom de ekonomiska ramarna. Försvarsmakten ser behov av att stärka den operativa förmågan i fem steg:

Med början 2016, behov av att utöka andelen kontinuerligt tjänstgörande personal med cirka 900 personer och att utöka resurserna för materielunderhåll. Behov av en utökad övningsverksamhet och utökad anskaffning av personlig utrustning. Ett antal åtgärder inom materielområdet (bl.a. omsättning av kvalificerad ammunition och vidmakthållandeåtgärder för bibehållen sjöoperativ förmåga). I ett andra steg kommer behov av resurser för livstidsförlängning och omsättning av båtmateriel för bibehållen sjöoperativ förmåga. I ett tredje steg föreligger behov av resurser för anskaffning av bekämpningssystem till arméförbanden samt anskaffning av standardfordon och sjukvårdsmateriel. Först därefter, i ett fjärde steg, bör åtgärder för skydd och vidmakthållande i syfte att stärka den luftoperativa förmågan samt anskaffning av verkanssystem för utökad sjöoperativ förmåga genomföras. Och slutligen, som femte: Behov av åtgärder för redundans och vidmakthållande inom ledningssystemområdet, åtgärder för ökad förmåga för vissa lednings- och underrättelseförband samt omsättning av materiel för hemvärnsförbanden.

Först efter dessa åtgärder (efter 2020) anser Försvarsmakten att man bland annat kan utöka antalet JAS 39E, anskaffa långräckviddigt robotsystem för bekämpning av markmål till JAS 39E samt att ett utökat antal ubåtar kan prövas. 

Ovanstående innebär således att Försvarsmakten föreslår 60 JAS Gripen, inte 70 JAS 39E som Försvarsberedningen enades om, vid sidan av långräckviddigt robotsystem till Griparna eller en ökning av antalet ubåtar. Detta är såklart en omfattande pinsamhet för den materiella uppräkning på aldrig tidigare skådad detaljnivå som uppvisades inför och efter Försvarsberedningens rapport i våras.

För det fjärde: ”Materielgapet”, eller med andra ord underfinansieringen av den materiella förnyelsen, fortsätter. Försvarsmakten skriver att den sammantagna bedömningen fram till 2024 är att investeringsskulden inte minskar, trots åtgärder, utan endast ”minskar takten med vilken den ökar”. En övergripande slutsats är att FM prioriterar personell tillväxt, övningsvht och beredskap på bekostnad av materiel.

För det femte: Försvarsmakten skriver att de av Försvarsberedningen uttryckta ambitionsförändringarna kräver ”betydligt större ekonomiskt utrymme”. Det hade onekligen varit intressant att få en beräkning på det, så att det blir tydligt för alla.

Inlägget uppdateras efterhand under dagen, i den takt ekonomin medg… jag menar i den takt genomläsningen av bilagan medger.

Uppdatering 16.35: Djävulen bor i detaljerna. En intressant sak i FM:s inriktningsunderlag är hur ”försvarssatsningarna” svarar mot FM:s samlade anslag för 2016. Enl FM är då summan av anslagen 1:1-1:5 41829 miljoner. Som jämförelse var den gamla budgeten för 2014 (alltså innan påslagen i tilläggsbudgeten) 41767. Båda beloppen i prisläge 2014. Detta ger en real ökning om 62 miljoner kronor. Wow. Någon som räknar på annat sätt?

Uppdatering 16.54: Även MSB:s underlag till försvarsinriktningsbeslutet lämnades idag:

Det behövs fortsatt arbete inom många samhällssektorer för att det civila försvaret ska fungera tillfredsställande vid krigsfara och krig (höjd beredskap). Arbetet bör i så stor utsträckning som möjligt integreras med arbetet att utveckla samhällets beredskap för fredstida kriser.

Återkommer efter läsning om detta!

Försvarsmakten-regeringen 1-0

Det första jag vill säga att de principer som Försvarsmaktens underlag bygger på kan härledas tillbaka till Försvarsberedningens rapport från juni 2008. Det är bra. Försvarsmakten har gjort sitt jobb. Jag noterar också att Försvarsmakten inte gör någon omvärldsanalys som avviker från tidigare bedömningar:

”Det militära hotet mot Sverige bedöms fortsatt lågt men Sverige kan komma att utsättas förökade ekonomiska och politiska påtryckningar. De mellanstatliga konflikter som kan uppstå ivårt närområde och som ställer krav på ökad militär förmåga torde i princip vara sådana där Sverige berörs indirekt, exempelvis vid en konflikt mellan Ryssland och en före detta Sovjetrepublik. Sverige uppfattas i första hand kunna bli utsatt för politiska, diplomatiska och ekonomiska påtryckningar. Detta innebär dock inte att bruket av militära maktmedel kan uteslutas som ett inslag i sådana påtryckningar.”

Första gången jag läste igenom Försvarsmaktens underlag blev jag oerhört förvånad över allt man fick med inom den tilldelade ekonomiska ramen, utom möjligen den markoperativa tyngdpunkten då, som faktiskt skulle sätta spår i avvägningen mellan sjö-, luft- och markstridskrafterna var det tänkt.

Jag tänkte att det här, det går aldrig ihop. Var ligger hunden (de fyra-fem miljarderna) begraven? Här finns nämligen 100 uppgraderade JAS Gripen (helt i enlighet med riksdagsbeslut men inte i enlighet med Försvarsberedningens eniga skrivning om att reducera antalet stridsflygplan från dagens nivå om 100 st), det är större personalvolymer än vad det har spekulerats om den senaste tiden, det är bibehållen förmågebredd, ny ubåt (NGU) och nya fartyg till marinen etc.

Sedan koncentrerade jag mig på de antaganden och förutsättningar som Försvarsmakten har byggt underlaget på, bl.a. personalförsörjningssystemet, logistiken m.m. och successivt gick det upp för mig hur elegant myndigheten har manövrerat hela ansvaret över till försvarsministern och regeringens knä (nuvarande och kommande).

Jag återkommer till det, men först vill jag bara omedelbart få sagt att under mina 15 år i försvarspolitiken har jag aldrig förr har varit i närheten av så radikala antaganden som bygger upp ett planeringsunderlag. Lika snabbt som detta är sagt vill jag framhålla att det inte är konstigt eftersom regeringens process inför propositionsavlämnandet orsakar att man inte lämnar planeringsanvisningar med klara direktiv inom viktiga områden, helt enkelt eftersom dessa är föremål för pågående utredningar.

Om man läser och lyssnar på försvarsminister Sten Tolgfors efter dagens överlämning av Försvarsmaktens planeringsunderlag, framstår det som att det är klart. Det är såhär det blir. Men redan i missivet kan man identifiera så många fallgropar att ministern kanske borde uttrycka sig lite mer försiktigt. Han kan absolut inte sätta en ny pärm kring underlaget och skriva ”inriktningsproposition” på den.

I det här läget får man ta några luttrade och erfarna kanslihuspersoner som parallellt och sedan tillsammans med utomstående aktörer måste realiserbarhetspröva och granska förutsättningarna både för de tidsplaner som anges och de beräkningar som ligger till grund för underlaget, innan man lägger fast planeringen i den kommande inriktningspropositionen. Framför allt måste man realiserbarhetspröva den politiska viljan, hållfastheten och förmågan att fatta de beslut som krävs inom den tid som villkorar genomförandet av planen!

Jag sänder i det sammanhanget en tanke till de juridiska snårskogar beredningen har trampat omkring i när förslag har lagts fram som sedan fullständigt demoleras, inte i sak utan av den process som skall till i kombination med besked om att så går inte att göra. I det perspektivet framstår tidsplanen för det nya personalförsörjningssystemet (LAS m.m.) som optimistisk, lindrigt sagt. För den som tvivlar rekommenderas en titt på underbilaga 1.2 Författningar med koppling till personaltjänst

Det är med andra ord ett oerhört omfattande lagstiftningspaketet som skall tryckas igenom systemet. Här har vi hela den politiska känsligheten också, inom arbetsmarknadspolitikens område (med ett nära förestående riksdagsval och eventuellt en regering av annan kulör efter valet 2010). Och det är dessutom inte ”bara” Försvarsdepartementet som skall agera utan andra departement som skall förstå sig på finessen med förslagen.

Nåväl, hur var det då med Försvarsmaktens smarta manöver? Jo, med alla de antaganden man mycket medvetet och tydligt har lagt fram för alla och envar att se, räcker det med att något rubbas det allra minsta i den politiska beslutsprocessen för att Försvarsmakten skall kunna rycka på axlarna och säga: Vi sade att det här var vad som krävdes för att ekonomin skall hänga ihop med planeringen. Nu ändras planeringen och därmed kan vi inte ta ansvar för underlaget utan 1. ekonomisk kompensation eller 2. att regeringen måste peka på något som skall bort istället.

Och det vet vi ju hur enkelt det låter sig göras.

Sammanfattningsvis har Försvarsmakten ordnat det så att nuvarande ÖB Håkan Syrén kan lämna sitt ämbete utan att ha behövt radera någon förmåga, den tillträdande ÖB kan lugnt låta den politiska striden bryta ut och konstatera att underlaget inte längre hänger ihop, vilket man då nogsamt har pekat på, om de politiska processerna förändrar något ingångsvärde.

Till sist: Försvarsmaktens planeringsunderlag sträcker sig mot en målbild 2019. Det hinner äga rum tre riksdagsval innan dess. Det går inte att föreställa sig alla nya politiska vindar, ekonomiska prioriteringar, säkerhetspolitiska förändringar, nya insikter eller problem som kommer att blossa upp under de kommande åren och som kommer att påverka försvarets utformning.

Försvarsmaktens underlag finns här
ÖB:s pressträff
ÖB i SR Studio Ett
Försvarsministern i SR Studio Ett samt Anders Karlsson (S) ordförande i Försvarsutskottet.
Försvarsministerns skriftliga kommentar och försvarsministerns presskonferens.
SvD I, II.
DN, DN Brors
Ekot