Kategori: krishantering

I väntans tider

Jag vill bara säga att jag aldrig har längtat så mycket efter att ett protokoll från statsministerns frågestund i riksdagen skall publiceras, som just nu. Jag vill läsa om jag verkligen hörde rätt. Jag tyckte mig nämligen höra märkliga uttalanden när statsministern -på frågor från miljöpartiets språkrör Peter Eriksson och socialdemokraternas Håkan Juholt- avfärdade riksdagens samtliga (!) partiers uppfattning att det skall inrättas en funktion som kan samordna myndigheterna vid en kris, om frivillig samordning inte är tillräcklig. Jag får med andra ord anledning att återkomma, när protokollet publiceras.

När Tolgfors rör sig står alliansen stilla

Ekot säger idag att Försvarsberedningen i sin rapport kräver en särskild myndighet som ska samordna insatserna från alla andra myndigheter om en kris som Tsunamikatastrofen 2004 skulle inträffa igen.

Det gör beredningen dock inte, om man med detta menar att det just måste vara en ny myndighet, utan efterlyser i full enighet en funktion som har till uppgift att samordna myndigheternas insatser när frivillig samverkan inte är tillräcklig. Var denna funktion skall ligga och hur den skall utformas m.m., det ankommer på regeringen att besluta om.

Detta är en upprepning av ett krav som en lika enig beredning förde fram i sin rapport år 2006. Ett krav som den dåvarande socialdemokratiska regeringen omsatte till en utredning som fick till uppgift att utforma ett sådant system. Denna utredning lades tvärt ner när dåvarande försvarsminister Odenberg äntrade departementet efter valet. Det faktum att regeringen bromsade idén om att det bör finnas någon som kan samordna myndigheter i krisläge har ju inte gjort själva idén sämre. Därmed återkommer försvarsberedningen med sitt krav i årets rapport.

Nu verkar dock historien upprepa sig, på sätt och vis, när nuvarande försvarsminister Tolgfors i Ekot går ut och avvisar beredningens krav:

– Det blir inte en krisledande myndighet i den meningen. Men det finns fortfarande utrymme för att stärka Sveriges krisberedskap och det är ett arbete som nu pågår för fullt, säger Sten Tolgfors.

Detta reser två frågor:

1. Tolgfors är som Fantomen, han rör sig så snabbt att blixten står stilla. Har han redan hunnit döma av detta med sina samarbetspartners i alliansen? Vad säger de borgerliga partiledarna – är de också beredda att (ännu en gång) köra över sina representanter i Försvarsberedningen?

2. Hur ska vi som är ledamöter i beredningen förhålla oss till det faktum att försvarsministern verkar tycka att han bara behöver implementera de av beredningens förslag som han själv instämmer i och redan dag två efter avlämnandet av rapporten avvisa andra? Vilka andra principiellt viktiga förslag, som sex av sju riksdagspartier är överens om, kommer att avvisas och vad säger det om det fortsatta arbetet i beredningen?

Det tål att fundera över. Det skall bli intressant att höra hur de borgerliga ledamöterna och ordförande Lennmarker (m) ställer sig till detta.

Tidigare försvarsminister Mikael Odenberg tar chansen och lite skadeglatt säger han sig vara förvånad över att förslaget nu återkommer:
– Det där dömde regeringen ut för elva månader sedan och sa ”nej, vi ska inte ha en myndighet med ett övergripande krisledningsansvar, utan varje myndighet tar ansvar inom sitt område”, och ska någon myndighet pekas ut som ledande i en kris som berör flera samhällsområden då fattas det regeringsbeslut om detta, och det verkar inte som den nya försvarsberedningen vill finna sig i den avdömningen, säger Mikael Odenberg.

För specialintresserade i krishanteringsfrågor kanske det kan vara av intresse att redovisa några av beredningens slutsatser.

Det första gäller något så ”heligt” som ansvarsprincipen. Beredningen skriver:

”Ansvarsprincipen – att den som ansvarar för en fråga under normala omständigheter även ska göra det under en kris – bör utvecklas så att alla aktörer även gemensamt skall bidra till att ta ansvar för helheten. För detta krävs starka strukturer som stödjer ett gemensamt synsätt på verksamheten. Därutöver krävs det sektorsövergripande strukturer och system. På så sätt skapas en helhet för att kunna hantera de allvarliga kriserna.”
En annan viktig slutsats gäller utredningen Alltid Redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31). Beredningen sågar (på byråkratsvenska) hela utredningens perspektiv och förhållningssätt, och skriver:

”En ny samlad myndighet för säkerhet och beredskap är en förutsättning för att åstadkomma en kraftfull styrning och samordning av krisberedskapen. I den modell för den nya myndigheten som ovan nämnda utredning målar upp riskerar dock Sverige att åter hamna i en ineffektiv struktur som utvecklas utifrån olika verksamheters enskilda engagemang och förmåga. En sådan samlad myndighet måste få ett betydande sektorsövergripande ansvar.”

Och så kommer vi till hur krishanteringen skall organiseras:
”Krisberedskapen på den politiska nivån har behandlats i utredningen om en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet, vars slutsatser regeringen avser implementera.

Landets högsta politiska ledning måste vid en kris vara väl underrättad och insatt genom nära kontakter med krishanteringsfunktionen samt utöva sitt ansvar genom nödvändiga regeringsbeslut och myndighetsutövning. Den funktion som avses inrättas fyller ett viktigt behov. Den bör ledas av principen att ansvaret för operativ krishantering på nationell nivå i ett akut läge ska ligga hos professionella tjänstemän som kan arbeta enligt ett joursystem. Det måste finnas kapacitet att snabbt hantera ofta motstridig information och komma fram till beslut om insatser av relevanta förmågor inom olika sektorer. Allt detta behöver kunna ske inom minuter snarare än timmar.

Krishanteringsåtgärderna inom Regeringskansliet är ett viktigt led i att skapa ett heltäckande krishanteringssystem. Det återstår dock att skapa en funktion som har till uppgift att samordna myndigheternas insatser när frivillig samverkan inte är tillräcklig.”

Utan detta steg i förbättringsåtgärderna för det svenska systemet, har regeringen gjort halt precis i början av det som verkligen är relevant för att Sverige skall kunna hantera större sektorsövergripande kriser på ett bättre sätt. Det har gått många år sedan Tsunamin och vi står fortfarande i mångt och mycket och stampar.
Det sista jag vill nämna är kanske trots allt i det långa loppet det viktigaste av allt. Avsnittet om Sveriges krisberedskap inleds såhär:

”Den nationella krisberedskapen angår alla nivåer i samhället; individer, företag och arbetsplatser, kommuner och län liksom landets högsta politiska ledning. En väl fungerande krisberedskap kräver medvetenhet om det personliga ansvaret och kunskap på alla nivåer om hur man snabbt och effektivt agerar i händelse av en kris.
Individerna utgör den grund på vilken samhällets krishantering vilar. I dag finns en begränsad gemensam förståelse i det svenska samhället för vad en allvarlig kris innebär och vad som krävs för att hantera den. En sådan gemensam förståelse är viktig för att skapa balans mellan förväntningar och ansvar på olika ansvarsnivåer.”
Detta handlar om att samhället aldrig står starkare än vad individerna ytterst kan åstadkomma. Hur långt sträcker sig det personliga ansvaret -vad du och jag kan och bör göra- i händelse av kris? Vilken styrka och uthållighet kan byggas upp i samhället, bara genom att individer har en större krisberedskap och kunskaper som är användbara för att ta hand om sig själv och kunna hjälpa andra?

Civilförsvarsförbundet har greppat vad det handlar om:

– Nu är det regeringens och riksdagens sak att se till att få med tillräckligt många aktörer på banan. En grundläggande mental krisberedskap och praktisk handlingsförmåga hos allmänheten är en förutsättning för samhällets förmåga. Det är först då vi får den generella krisberedskapsförmåga som behövs. Det säger Anders M. Johansson, generalsekreterare i Civilförsvarsförbundet, i en kommentar till försvarsberedningens rapport.

Avundsjuk på utskottsledamöter

Det finns tillfällen när man mer än annars önskar att riksdagens utskottssammanträden vore öppna för allmänheten. Idag är ett sådant tillfälle.

Försvarsutskottet har en föredragningslista som inte lämnar något övrigt att önska.

Först en dagning av Försvarsmakten om EU:s föreståendeförsvarschefsmöte (CHOD). Sedan blir det pulshöjning när Statsrådsberedningen informerar om regeringens och Regeringskansliets jour- och krishanteringssystem. Och som grädde på moset kommer Försvarsdepartementet för att redovisa Försvarsmaktens reviderade materielplan.

I underlaget inför mötet återfinns en PM om ”Parlamentariskt inflytande över försvarsmaterielanskaffning”. Gissningsvis kan man där läsa om vad utskottet har uttalat (och riksdagen bslutat) genom åren när det gäller möjlighet till formellt beslutsfattande, insyn och transparens i materielprocessen. Det är en lång lista.
En lämplig fråga att ta upp med Försvarsdepartementet under dragningen är ju, mot bakgrund av alla dessa riksdagsbeställningar, hur man måste formulera sig så att besluten når fram?

NBG till riksdagen

Igår överlämnade regeringen en skrivelse till riksdagen om den nordiska stridsgruppen (NBG). I skrivelsen redogörs för arbetet inför beredskapsperioden den 1 januari-30 juni 2008.

I skrivelsen beskrivs stridsgruppernas roll inom ramen för Europeiska unionens militära krishanteringsförmåga och den nordiska stridsgruppens planerade sammansättning samt Sveriges roll som ramnation.

I skrivelsen beskrivs de uppgifter som NBG kan komma att användas till med hjälp av följande övergripande illustrativa scenarier (förutsatt att uppgifterna är anpassade till förbandets begränsade storlek):
• Stöd till humanitära operationer inkluderande katastrofhjälp och stöd vid flyktingkatastrofer.
• Evakueringsoperationer i en fientlig miljö inkluderande evakuering av icke-kombattanter.
• Konfliktförebyggande operationer inklusive preventiv insats, avväpningsoperation och embargooperation.
• Operationer syftande till separation av parter med våld inkluderande krishanteringsoperationer, fredsskapande operationer och säkrande av underhållslinjer.

Ett annat sätt att beskriva stridsgruppernas möjliga användningsområden, menar regeringen, är att redogöra för under vilka omständigheter de kan sättas in. Tre övergripande situationer har identifierats som lämpliga för insatser med EU:s stridsgrupper:

• Överbryggande operationer. En EU-stridsgrupp kan användas som en överbryggande styrka till stöd för en pågående fredsfrämjande insats vilken redan har styrkor i krisområdet. Till exempel kan en EU-insats med en stridsgrupp förstärka en pågående FN-operation eller ta ansvar för ett avgränsat geografiskt område medan FN-förbanden omgrupperar eller förstärks.

I båda dessa alternativ insätts en EU-stridsgrupp under en begränsad tid. Den framgångsrika Artemisoperationen sommaren 2003 till stöd för FN:s insats i demokratiska republiken Kongo (MONUC) kan sägas utgöra en modell för denna typ av överbryggande operation.
• Inledande snabbinsatsoperationer. Med EU-stridsgruppernas snabbinsatsförmåga som grund lämpar de sig väl för att vara förstyrka för en större och mer långsiktig styrka.
• Självständiga operationer. EU-stridsgrupperna kan också användas för begränsade självständiga insatser som kräver snabbinsatsförmåga. Det bör dock påpekas att stridsgruppernas begränsade storlek gör att självständiga operationer måste vara förhållandevis begränsade till tid, rum och uppgifter.
När det gäller läget för NBG ger regeringen en anmärkningsvärd ljus bild av läget, om man jämför med många andra signaler som har kommit till uttryck den senaste tiden.

Vakanserna kan man följa fortlöpande på Försvarsmaktens hemsida, här. Det ger i skrivande stund en något annorlunda bild av läget än skrivelsen, där man kan läsa att bemanningsläget i de svenska delarna av stridsgruppen är tillfredsställande.

I skrivelsen sägs också att det finns fortsatta förseningar som rör leveranser av viss nyinförskaffad materiel, men att dessa förseningar inte bedöms påverka förbandets operativa förmåga. Regeringen skriver: ”Skulle ytterligare förseningar uppstå finns ersättningsmateriel att tillgå vilken av Försvarsmakten bedöms hålla godtagbar kvalitet.”
Den stora bristen med skrivelsen, som i och för sig illustrerar en brist som konceptet lider av i sin helhet, är kopplingen mellan EU:s civila krishanteringsförmåga och NBG. Regeringen skriver att dess uppfattning är att de civila och militära delarna i EU:s krishantering måste integreras och samordnas mer vilket även gäller EU:s snabbinsatsförmåga. Men vad detta leder till för slutsatser för NBG, det lämnas därhän. I skrivelsen sägs att det i NBG finns en enhet för civil-militär samverkan. Om jag minns rätt består den av två personer. Mig veterligt fins det ingen civil-militär samverkan på den strategiska nivån i planeringen inför en insats. Detta är en mycket viktig dimension som riksdagens sammansatta försvars- och utrikesutskott bör tillföra skrivelsen under behandlingen.

En annan brist är att regeringen undlåter att beskriva hur arbetet med FN:s säkerhetsråds resolution 1325, om kvinnor, fred och säkerhet, integreras i NBG.

Regeringen har antagit en handlingsplan för hur Sverige ska verka för att genomföra resolution 1325 och det hade varit på sin plats att redovisa hur denna handlingsplan får genomslag i NBG-arbetet. Till detta kommer att Sverige har, inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken, drivit frågan om resolution 1325. En handlingsplan för att genomföra resolutionens principer i alla EU-insatser har antagits. En uppförandekod för personal i EU:s krishanteringsinsatser har också utarbetats.

Jag vet att styrkan arbetar med detta, varför det borde ha beskrivits så att riksdagen hade kunnat ta ställning till om det motsvarar kraven.

Blir det bättre nu?

Det övergripande frågan man ska ställa sig efter dagens presentation av den nya krishanteringsorganisationen i regeringskansliet är naturligtvis: Blir det bättre nu? Svaret är såvitt jag kan överblicka ja, inom ramen för befintligt system. Men två av de grundläggande ingångsvärdena gör mig fortsatt orolig för Sveriges förmåga att hantera nästa kris:

1. Statsministern dras omedelbart i krishanterandet och man har ingen att ”ta till” om det går åt skogen.
2. Frågan om befogenheter att med kraft samordna och styra myndigheterna är olöst.

Men, låt mig börja från början.

Den utredning som Christina Salemonsson överlämnade till regeringen idag, om inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i regeringskansliet, innehåller i huvudsak följande punkter:

1. Statsrådsberedningen bör ha ett tydligt, samlat och departementsövergripande ansvar för krishanteringsfrågor. Därtill har varje departement ett eget ansvar för krishanteringsåtgärder inom sitt verksamhetsområde.

Kommentar: 2005 års Katastrofkommission kritiserade bristen på tydlighet i Regeringskansliets organisation för hantering av kriser och drog slutsatsen att den ordinarie organisationen är otillräcklig för sådana situationer. Utredningens förslag kan tydliggöra ansvaret. Men med det följer också utmaningar. Ett sådant ansvar rakt i statsministerns knä, som en organisatorisk tillhörighet i statsrådsberedningen innebär, gör att det blir statsministern som omedelbart vid en större kris hamnar i hetluften. Det kanske han eller hon gör ändå, beroende på mediatryck och annat, men med även det formella ansvaret i det egna boet, har man så att säga ingen annan att ”ta till” om det går åt skogen. (Organisatoriskt är det så att statsministern är chef för Statsrådsberedningen och Statsrådsberedningen har till uppgift att biträda statsministern)

2. En chefstjänsteman (det blir Christina Salemonsson själv) för krishantering samt ett kansli för krishantering (ca 35-40 personer) bör inrättas i Statsrådsberedningen med ansvar för att utveckla, samordna och följa upp Regeringskansliets krishanteringsarbete. Kansliet föreslås verka inom tre områden; omvärldsbevakning och lägesbild, krishantering samt analys.

Kommentar: Salemonsson är en stabil och kunnig person med lång erfarenhet och hon är, såvitt jag kan bedöma, begåvad med en stor personlig integritet. Det blir nog bra.

Det kansli som föreslås blir stort i förhållande till den befintliga statsrådsberedningen (SB). Jag vet inte exakt hur många som jobbar på SB dessa dagar, men krishanteringsfunktionen blir tung i relation till övriga SB.

Värt att notera är det som Katastrofkommissionen konstaterade, nämligen att det direkt efter flodvågskatastrofen fördes diskussioner mellan kriscentra i ett antal europeiska länder men att Sverige inte kontaktades då landet saknade en tydligt utpekad kontaktpunkt. EU:s ministerråd har beslutat att en kontaktpunkt bör identifieras i varje medlemsland, som kan kontaktas vid alla typer av händelser. Enligt utredningen blir det nya kansliet denna kontaktpunkt. För närvarande är det Räddningsverkets internationella avdelning som är operationell kontaktpunkt för EU:s gemenskapsmekanism för räddningsinsatser. Det är nog bra om det förblir så, eftersom Räddningsverket är en operativ myndighet och kan återkoppla till kansliet istället för att det först skall gå till kansliet, som sedan skall förmedla förfrågan om stöd etc. till Räddningsverket.

3. Under normala förhållanden ska kansliet bedriva omvärldsbevakning, utveckla och följa upp Regeringskansliets krishanteringsförmåga, ansvara för utbildning och övning samt ta fram analyser av hot och risker som kan drabba Sverige. Vid kriser ska kansliet larma, kunna initiera arbetet, stödja beslutsfattare i Regeringskansliet samt samordna underlag.

Kommentar: Nuvarande ordning innebär att ett samordnande departement utses vid en kris. Utredaren anser att det ska vara den föreslagna chefstjänstemannens ansvar att avgöra om arbetet i Regeringskansliets organisation för krishantering i någon eller flera delar ska sättas igång, efter det att kansliet nåtts av information om en allvarlig händelse. Jag kan se att man riskerar att bygga in en broms här, där departementen i värsta fall väntar in en signal från Salemonsson innan man sätter igång att hantera krisen. Den risken finns förvisso på ett eller annat sätt i alla modeller, bl.a. dagens modell, när regeringen måste fatta beslut om ett samordnande/krisledande departement innan man får de befogenheter som krävs.

En nyckelfråga är vilka mandat krishanteringsförmågan har när det gäller att ”trycka på knappen”. Utreningen säger att ”det är enligt utredarens uppfattning nödvändigt att chefstjänstemannen samråder med statsministerns statssekreterare innan arbetet i krishanteringsorganisationen sätts igång”. Det avgörande kommer därefter: ”Skulle ett sådant samråd inte vara möjligt att genomföra ska chefstjänstemannen ändå ta de initiativ som han eller hon finner nödvändiga. I ett sådant fall ska statssekreteraren så snart som möjligt i efterhand informeras om vidtagna åtgärder”. Det är bra.

4. Vid kriser har statssekreterarna en viktig roll för att ange en gemensam strategisk inriktning för arbetet, bereda frågor av stor vikt snabbare än normalt samt avgöra eventuella oenigheter mellan departementen. En grupp för strategisk samordning, bestående av statssekreterarna (kabinettssekreteraren) från de mest berörda departementen, bör vid kriser svara för dessa uppgifter.

5. Den sakkunskap som finns vid departementen är nödvändig för att kunna hantera kriser. Vid varje departement ska det därför finnas en utarbetad krishanteringsplan och förberedda arbetsformer för krishantering som gör att departementen snabbt kan delta i krishanteringsarbetet. Detta förutsätter att det finns en utsedd och övad krisledningsgrupp samt en hög tillgänglighet vid departementen.

6. Regeringskansliet måste bättre kunna samverka med myndigheter, kommuner och övriga aktörer som självständigt beslutar om och genomför åtgärder. Det är viktigt att regeringen, berörda myndigheter och aktörer kan mötas för överläggningar och ömsesidig orientering under normala förhållanden och vid kriser. Därför föreslås ett krishanteringsråd inrättas som leds av chefstjänstemannen.

Kommentar: Utredningens hela grundfundament är att det är regeringens uppgift att ansvara för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder på den nationella nivån. Den modell som alla partier tidigare har varit överens om, utom moderaterna, är att det skall vara en myndighet (krishanteringsfunktion på myndighetsnivå) som vid stora sektorsövergripande kriser skall ta befälet för denna samordning. Moderaterna har hävdat att det inte går för att ingen myndighetschef vill ledas av någon annan.

Just denna fråga, om samordning mellan myndigheterna, bedömer jag är den svagaste länken i både dagens krishanteringskedja och den modell som utredningen föreslår. Salomonsson skriver att:

”Med ett krishanteringsråd ökar förutsättningarna för en snabb och effektiv samordning mellan regeringen och myndigheterna i krissituationer. Det bör dock poängteras att rådet i första hand syftar till att tillgodose behovet av samordning mellan regeringen och myndigheterna, och inte behovet av samordning myndigheterna emellan. För detta bör andra former utvecklas på myndighetsnivå.”

7. För att på ett effektivt sätt kunna samordna arbetet under en kris behövs lokaler och teknik som kan uppfylla kraven på tillgänglighet, säkerhet, arbetsmiljö och tekniska stödsystem. Utredaren föreslår därför att ett kriskoordineringscenter byggs upp inom Regeringskansliet.

Kommentar: Utredaren skriver ingenting om var det föreslagna centret bör lokaliseras. Stockholms innerstad? Det har sina fördelar med den närhet till centrala funktioner och beslutsfattare etc. som det innebär. Men det har också sina nackdelar, t.ex. säkerhetsaspekten. Var är det mest sannorlikt att ett sådant center kan slås ut just i ett krisläge- jo, förmodligen Stockholms innerstad (om man inte gräver ner sig i en bunker, en idé kan kanske vara att man sitter tillsammans med eller i varje fall i närheten av SOS-alarm).

Förslagen i sin helhet innebär, enligt utredaren, att Regeringskansliet ges bättre förutsättningar för att i framtiden kunna stödja regeringen i dess hantering av kriser. Det tror jag, men jag är fortfarande inte övertygad om att det är rätt att lägga detta ansvar direkt, från första stund, så nära statsministern. Dessutom anser jag som sagt att frågan om koordinering mellan myndigheterna inte är löst.

SvD skriver om utredningen här och DN skriver här.

Spänd förväntan

Alla som är det minsta intresserade av svensk krishanteringsförmåga och som kommer ihåg diskussionen om denna förmåga (eller snarare brist på) i efterdyningarna av tsunamin, bör hålla ögonen öppna idag.

Klockan 12 presenteras nämligen förslag till nationell krishanteringsfunktion då utredaren Christina Salomonson överlämnar rapporten om inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion inom Regeringskansliet till statsminister Fredrik Reinfeldt.

Det finns anledning att göra en snabb tillbakablick inför den webbsända pressträffen (som man kan titta på här).

Försvarsberedningen lade innan valet fram ett förslag, i full politisk enighet, om att man bör ha en krisledande funktion som dels har rätt att initiera åtgärder (utan att vänta på att statsministern trycker på knappen) och dels har rätt att samrdna andra myndigheter.

En annan del av förslaget var att man bör slå samman Krisberedskapsmyndigheten, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar. Den underliggande tanken var från alla partiers sida, utom från moderaterna, var att denna myndighet skulle komma att blida en krisledande myndigheten vid en kris som innebär behov av sektorsövergripande styrning. Det tvärsektoriella perspektivet var en grundbult. Samhällets samlade förmåga skulle tas tillvara och det var nödvändigt att ha en iförväg utpekad, proffessionell och övad funktion som kan samordna alla myndigheter för ett resolut och adekvat agerande.

Sedan blev det val och modraterna, som alltså var det enda partiet som motsatte sig en krisledande myndighet, trädde in på försvarsdepartementet och satte stopp för den utredning om en krisledande funktion som var i full gång under Anders Svärds ledning. Istället tillsattes den utredning som presenteras idag, och som hade till uppgift att forma ett förslag där den krisledande funktionen läggs in i regeringskansliet.
Den utredning som parallellt höll på med sammanslagningen av de myndigheterna fick fortsätta och har för ett tag sedan presenterat sitt förslag. Det följdes också upp i årets budgetproposition, där regeringen aviserar att den nya myndigheten (sammanslagningen av Styrelsen för psykologiskt försvar, Krisberedskapsmyndigheten och Räddningsverket) skall inrättas från och med 1 januari 2009.

Utöver den nya myndigheten, som alltså skall inrättas om drygt ett år, skriver regeringen i budgetpropositionen att man avser att återkomma till riksdagen med en närmare redovisning över åtgärder inom politikområdet Samhällets krisberedskap. Troligtvis innebär detta att man avser lägga förslagen som vaskas fram i de två utredningarna till riksdagen.
Men, låt oss nu i spänd förväntan se fram emot dagens utredningsförslag. Jag återkommer.

Kris i samverkansfrågan

Betänk följande:

”KBM bedömer att det finns en viss förmåga att hantera kriser som berör flera samhällssektorer, men att den är bristfällig. Krishanteringsförmågan har förbättrats de senaste åren, men det finns fortfarande allvarliga kvarstående brister bl.a. avseende gemensam lägesuppfattning, koordinerat beslutsfattande och samordnad extern information.”

För att regering och riksdag ska få en bild av samhällets förmåga att hantera storskaliga kriser gör Krisberedskapsmyndigheten (KBM) varje år en bedömning av samhällets samlade förmåga att hantera allvarliga kriser. Idag presenteras KBM:s årliga bedömning av samhällets förmåga att hantera kriser.

Under tio år har diskussioner förts om behovet av sektorsövergripande samverkan och samordning. Det blir därför lätt beklämmande att läsa att ett område som KBM bedömer vara mycket bristfälligt är förmågan till koordinerat beslutsfattande mellan myndigheter. Detta har endast övats i begränsad omfattning, skriver KBM och fortsätter:

”Det finns inte heller allmänt accepterade metoder för att initiera och genomföra gemensamma beslutsmöten. (…) KBM anser därför att krishanteringsförmågan skulle förbättras om en myndighet fick mandat att sammankalla andra myndigheter för att genomföra koordinerat beslutsfattande. Denna myndighet bör också ha till uppgift att förbereda lokaler som kan vara lämpliga för denna typ av möten. Denna typ av lösning finns t.ex. i Storbritannien, Nederländerna och Italien. Dessa lokaler bör vara placerade på en plats som det är lätt att ta sig till från hela landet.”

Ytterligare inom samverkansområdet:
”KBM bedömer att förmågan att genomföra sådana operativa insatser som ska ske i samverkan mellan flera sektorer är bristfällig, även om det finns en viss förmåga. Teknik och metoder för gemensam lägesuppfattning och koordinerat beslutsfattande behöver utvecklas ytterligare. Dessutom behöver tillgången på nationella förstärkningsresurser förbättras.”

Som en extra krydda på moset kan man fundera över varför landets enda permanenta samgruppering för olika myndigheters ledningsresurser (Gotsam på Gotland) riskerar att läggas ned. Håkan Juholt (s) har ställt en skriftlig fråga till Försvarsministern om detta, i vilken han bekriver bakgrunden och verksamheten:

”Det var i Försvarsberedningens rapport augusti 2001 som riksdagens partier med Gotsam beställde en hängränna för att bryta upp sektorsmyndigheternas stuprör och revir. Syftet var att förbättra krishanteringsförmågan genom gemensam gruppering av flera myndigheters krisledningsresurser. Studierna inför försöket visade att av 18 identifierade kärnverksamheter vid krishantering skulle 14 bli mycket bättre och fyra bättre, om man hade en permanent samgruppering av ledningsresurserna. Ingen av de 18 uppgifterna skulle bli sämre utförd.
Erfarenheterna av mer än sex års verksamhet är också mycket goda. Trots detta har stuprörsmyndigheterna på central nivå hela tiden varit mycket ointresserade av försöket. Då myndigheterna som ingår i Gotsam lyder under flera olika departement krävs tvärsektoriell överblick och kompetens för att ge stöd åt Gotsam. Det finns i Försvarsberedningen och det ska finnas i Statsrådsberedningen; så var fallet under den socialdemokratiska regeringen.
Gotsam är Sveriges bästa myndighetssamverkan för krishantering. Det är enkelt att inse att modellen behövs på nationell nivå, inte skrotas på regional. Nu riskerar regeringens ointresse för frågan att leda till att Gotsam läggs ned, genom att stuprörsmyndigheterna upphör att ge stöd till projektet för att i stället prioritera sin egen isolerade ledningsverksamhet.
Mot den bakgrunden vill jag fråga försvarsministern vad han avser att göra för att Gotsam ska leva vidare och dess arbetssätt spridas till övriga landet.”

Jag ser fram emot svaret.

En annan sak som är lika ”väldiskuterad” är samhällets robusthet och förmåga att motstå störningar. Även här blir man beklämd:
”KBM menar att det finns en viss förmåga att motstå störningar i den samhällsviktiga verksamheten, men att den är bristfällig. Bristerna beror till stor del på att det saknas grundläggande säkerhetsnivåer för denna verksamhet. Genom grundläggande säkerhetsnivåer formuleras krav på miniminivåer för vilken funktionalitet som ska upprätthållas i den samhällsviktiga verksamheten.”

En tabell sammanfattar läget:
Pandemi av begränsad omfattning: I huvudsak god förmåga, vissa brister
Epizooti/Zoonos: I huvudsak god förmåga, vissa brister
Kemiska olyckor: I huvudsak god förmåga, vissa brister
Kemiska attentat: Det finns viss förmåga, men den är bristfällig
Radiologiska olyckor I huvudsak god förmåga, vissa brister
Nukleära attentat: Mycket bristfällig förmåga
Långvarigt elavbrott: Det finns viss förmåga, men den är bristfällig
Långvarigt avbrott i de elektroniska kommunikationerna: Det finns viss förmåga, men den är bristfällig
Omfattande avbrott i de samhällsviktiga transporterna: I huvudsak god förmåga, vissa brister
Störningar i kommunal teknik: I huvudsak god förmåga, vissa brister

Krishantering

Vid sidan av de militära frågor som har debatterats mycket den senaste tiden, finns det skäl att upmärksamma krishanteringsområdet (i vid mening).

I budgetpropositionen aviseras att den nya myndigheten (sammanslagningen av Styrelsen för psykologiskt försvar, Krisberedskapsmyndigheten och Räddningsverket) skall inrättas från och med 1 januari 2009. Remissomgången är avslutad och det första man kan säga är att det blir oerhört intressant att se hur det kommer gå att föra samman KBM och SRV, med så fundamentalt olika perspektiv på frågorna. Jag rekommenderar alla intresserade att lägga SRV:s remissvar vid sidan av KBM:s och fundera på hur det skall gå att få ihop det.

KBM:s generaldirektör Ann-Louise Eksborg går nu vidare till nya uppgifter och utsågs nyligen till särskild utredare för sammanläggningen av Statens strålskyddsinstitut, SSI och Statens kärnkraftinspektion, SKI. Ann-Louise Eksborg blir sedan chef för den nya myndigheten med ansvar för strålskydd och kärnsäkerhet.

Utöver den nya myndigheten, som alltså skall inrättas om drygt ett år, skriver regeringen i budgetpropositionen att man avser att återkomma till riksdagen med en närmare redovisning över åtgärder inom politikområdet Samhällets krisberedskap.

Det är dock några åtgärder som vidtas i amband med budgeten, om än av mer administrativ karaktär. Regeringen föreslår nämligen att de gamla politikområdena Totalförsvar respektive Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, ändras till Försvar respektive Samhällets krisberedskap.

Anledningen är, menar regeringen, att man vill tydliggöra vilken verksamhet som bedrivs inom utgiftsområdet.

Även underindelningen i verksamhetsområden inom politikområdet Samhällets krisberedskap ändras och föreslås omfatta fyra verksamhetsområden från och med 2008 (Krisledningsförmåga, operativ förmåga, förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga kriser samt slutligen skydd mot olyckor).

Vän av ordning undrar dock vad som händer kring den Strategi för samhällets säkerhet, som riksdagen antog 2006 utifrån ett förslag som arbetades fram i Försvarsberedningen?

Några direkta frågor som bör ställas är om samhällets förmåga att möta en kris är bättre nu än den var när Tsunamin ägde rum? Arbetar vi mer systematiskt och sektorsövergripande för ett säkrare samhälle nu, än när riksdagen fattade beslut om säkerhetsstrategin?

Tsunamihanteringen i ett annat perspektiv

Katastrofkommissionen gav FOI år 2005 uppdrag att studera varför det dröjde så länge innan de ansvariga förstod tsunamikatastrofens fulla vidd. I en rapport ger FOI-forskarna sin bild av krishanteringen, ett annat perspektiv än den vi hittills sett och mycket intressant läsning inför avlämnandet av den krishanteringsutredning som under sommaren går in i sitt slutskede. Den utredning som skall komma fram till hur en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet skall utformas.

Det är utmärkt att rapporten uppmärksammas och den bör föranleda både breda och djupa diskussioner.

FOI:s övergripande slutsats är att krishanteringen blev som den blev därför att det dröjde lång tid innan ansvariga förstod att detta var exceptionell händelse. Det var en ”orimlig tanke” att kanske tusen svenskar skulle kunna omkomma i en katastrof på andra sidan jordklotet, mitt under en julhelg.

FOI-forskarna har studerat de första tre dagarnas krishantering ur tre perspektiv: ett psykologiskt, ett organisatoriskt samt ett agendaperspektiv.

Det psykologiska perspektivet: Det är svårt att värdera information. Särskilt som den är av skiftande kvalitet. Orsaken kan vara att olika typer av information konkurrerade om utrymmet och gav en splittrad bild. Det är vidare lätt att bli låst av det första intrycket. Man fastnade tidigt i att Sri Lanka skulle ha bistånd och det var svårt att ändra på den föreställningen. Räddningsverket, SRV, insåg däremot tidigt att det handlade om att hjälpa svenskar i Thailand. Något sådant hade SRV aldrig tidigare gjort.

Det organisatoriska perspektivet: I kris efterfrågas ett centralt beslutsfattande och samtidigt flexibilitet. Det är svårt att förena. Många vill dirigera, men ingen vill dirigeras. Krisledningsgruppens storlek och sammansättning spelar en stor roll. Så länge katastrofen ansågs vara en biståndsfråga, fungerade det bra. SRV har sedan länge rutiner och strukturer för katastrofhantering som bistånd. När man insåg katastrofens fulla omfattning och frågan lyftes till högsta nivån, avslöjades bristerna. Den saknades rutiner. Det fanns ingen aktör med totalansvar. Forskarna säger att det främst handlade om att hjälpa svenskar i Thailand. Den gråtande svenske Bangkok-ambassadören som ringde från stranden i Phuket direkt till ett krismöte på UD på andra dagen kan vara det som vände inriktningen.

Agendaperspektivet: För att en fråga ska hamna högst på den politiska dagordningen måste den definieras som ett problem. Här spelar medierna en ledande roll. Medierna kräver besked av beslutsfattare i toppen. Och dessa vet att det kommer en senare granskning. Därför håller man inne med osäkra uppgifter och blir knapphändig. För detta får man också kritik. Analysen visar dock att det togs goda enskilda initiativ, t ex till samarbete med EU, men att detta bromsades. Anledningarna kan enligt forskarna vara ett lågt krismedvetande, brist på erfarenheter, byråkrati, prestige och till och med personmotsättningar. Reseföretagen däremot gav detaljerad information och var väl medvetna om situationen.

Läs hela artikeln här.

Tillbaka till stuprören?

En av de viktigaste utredningarna när det gäller samhällets krishanteringsförmåga har just sett dagens ljus. Utredningen om en myndighet för säkerhet och beredskap har överlämnat betänkandet Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser (SOU 2007:31) till försvarsminister Mikael Odenberg.

Tja, var skall man börja? Minnesgoda läsare kommer ihåg att denna utredning skulle tas i ett sammanhang med en annan utredning, dvs. Anders Svärds utredning om en krisledande funktion, och som i sin tur var ett resultat av försvarsberedningens (i full enighet mellan alla partier) idé om att det måste finnas en, i förväg utsedd övad och personalförsörjd, funktion som i händelse av stor kris skulle kunna leda myndigheter.

Denna utredning lade regeringen dock ner vid makttillträdet eftersom man, som man uttryckte det, inte ville ha en ”supermyndighet” som i krishantering står över andra myndigheter.

Mats Sjöstrand, som nu har lagt fram utredningen om sammanslagningen av de tre berörda myndigheterna (Statens Räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar), säger att det med en myndighet istället för tre blir arbetet mer effektivt och det skapas större möjligheter att möta dagens olyckor, hot och risker. Så långt håller jag med, men titeln på SOU:n ”Alltid redo!” måste följas upp med en fråga:

Om det finns en myndighet som alltid är redo att möta en kris, så är det ändå andra myndigheter som kommer att bära huvudansvaret för att möta den kris som uppstår, beroende på vilken verksamhet man fogar över. Utredningens titel är alltså helt missvisande.

Nu är det så att alla myndigheter, helt i enlighet med ansvarsprincipen, ansvarar både i vardagen och i krisläge för sina respektive områden. Det innebär, om man vill få till stånd en effektiv krishanteringsförmåga inom ramen för det systemet, att alla myndigheter som riskerar att möta en kris måste vara övade, ha funktioner och kompetens nog att möta de kriser man kan komma att hantera.

Min inställning är att krishantering är en profession och att erfarenheter när det gäller samordning av många olika intressen säger att det bör finnas någon som dels kan trycka på knappen och dels dela ut order till andra, när den sektorsövergripande katastrofen är ett faktum. Men det tycker alltså inte regeringen.

När det gäller utredningen som sådan kan man konstatera att de särskilda yttranden, som några av utredningens experter har lämnat, är uppseendeväckande kritiska. Ta t.ex. KBM:s stabschef Fredrik Hassel som skriver att:

”Utredningen har bedrivits i ett högt tempo och utifrån ett antal tidigt formulerade antaganden. Det genomgående temat i utredningsarbetet har varit att beskriva det som stödjer utredarens tidiga premisser och utelämna i stort sett allt som talar emot.” Han skriver också: ”Detta innebär att utredningens slutsatser baseras på en bild som är endimensionell, historisk, starkt förenklad och i vissa stycken direkt felaktig.”

Det, mina vänner, är ett klarspråk som sällan återfinns i offentligt tryck!

Stabschefen Ulrica Johansson, Räddningsverket, är också vass. Hon skriver att: ”Jag ifrågasätter förslagen som innebär en försvagning av det förebyggande säkerhetsarbetet och jag har starka invändningar rörande lokaliseringsförslagen och vissa verksamhetsanknutna förslag.”

Just det förebyggande säkerhetsarbetet är något som alla, och då menar jag alla, poängterar och lyfter upp. Om en expert från Räddningsverket säger att det arbetet försvagas med utredningens förslag, bör redan där försvarsministern dra öronen åt sig.

En annan käpphäst inom branschen är att Sverige är för dålig på tvärsektoriellt samarbete och samordning. Jag blir därför riktigt orolig när Fredrik Hassel skriver såhär i sitt yttrande:

”På grundval av dessa beskrivningar föreslår utredaren att det tvärsektoriella perspektivet i krisberedskapsarbetet skall tonas ner till förmån för arbete inom respektive sektor. Jag ser stora risker med att nu på viktiga punkter backa från den krisberedskapsreform som genomfördes 2002. Det var just behovet av samordning och sektorsövergripande perspektiv för att skapa beredskap inför och för att hantera allvarliga kriser, som låg till grund för den reformen. En nedtoning av det tvärsektoriella perspektivet går dessutom tvärs emot den inriktning som vi upplever internationellt i t.ex. USA, Kanada, Storbritannien och Nederländerna.”

Den nya myndigheten föreslås börja sin verksamhet den 1 juli 2008 och ha verksamhet i Stockholm, Karlstad, Kristinehamn, Sollefteå, Revinge och Sandö. Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar avvecklas och upphör i den takt som är möjlig mot bakgrund av det avvecklingsarbete som måste genomföras.

Försvarsminister Mikael Odenberg kommer nu att skicka ut betänkandet på bred remiss. Därefter kommer regeringen i höst att ta ställning till utredarens förslag. Kanske kommer riksdagens ledamöter bättre ihåg än försvarsministern vad alla partier var överens om, i Tsunamins efterdyningar, i försvarsberedningen? Kanske pekar riksdagen på att vi behöver mer sektorsövergripande samordning och inte mindre?